农村闲置学校的产权性质与处理模式

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杨明欧阳倩 潜环

  农村闲置学校应何去何从？--基于农村产权制度改革试点区的调查
  新世纪以来，随着城镇化进程加快、农村人口减少及行政区划调整，国家开始有计划的调整农村义务教育学校布局，减少农村学校数量。在整合、优化农村教育资源配置同时，也使农村出现了大量的闲置学校，大量的闲置校舍、设施等资产有待进一步处理。
  一、有多少：农村学校的闲置与管理
  据国家统计局数据，2000年我国农村中小学数量达到了48.2万所，其中，普通小学44万所，普通中学4.2万所。随着城镇化发展，为优化农村教育资源，2001年，国务院出台《关于基础教育改革与发展的决定》，开始调整农村义务教育学校布局，农村中小学撤并工作随即在全国范围展开。2004年，我国农村中小学总数减少至37.5万所，其中各级教育部门办学36.8万所，其他部门办学2822所，民办4551所；至2013年，我国农村中小学总数减少至15.9万所，教育部门办学减少至15.6万所，其他部门办学减少至183所，民办减少至2355所。
  农村中小学数量的急剧减少，势必造成大量校舍、设施等闲置。从农村中小学减少数量来看，仅2000年至2013年间，我国农村至少有32.3万所学校被闲置，其中由教育部门办理的学校闲置数量最多，在30万所以上。从调查情况来看，针对这些闲置校舍、设施等资产的管理，主要采取两种方式：一是由教育部门聘请专门管理人员留守学校；二是直接交由当地村民委员会代管。
  二、如何用：农村闲置学校的处置模式
  从农村学校修建来看，闲置学校的权属问题涉及教育部门、其他政府部门、农村集体及村民等多个主体。农村闲置学校如何处置、利用，不同的地区有不同的选择。通过对全国范围内典型区域的调查发现，对于闲置学校主要有以下几种处置模式：
（一）教育优先处理模式
  依据学校修建主体及投资来源，被确权为国有资产的学校，相关资产归国家所有，通常由乡镇政府行使处置权，这类学校或是作为教育场所继续使用，或是由乡镇政府对外租赁，所产生的收入继续服务村庄教育发展。
  一方面，拆腾或继续无偿留用。无法继续使用或学校占地为国家建设用地，大多被直接拆腾；如北京市大兴区，在其农村范围不存在闲置学校，该区在推进农村集体经营性建设用地改革时，原闲置学校均已被拆腾，公立学校建立有批复手续，仍无偿供给教委使用。
  另一方面，教育系统内部调整使用。不改变闲置学校等资产使用性质，有效用于农村教育事业或服务农村教育发展。如山东东平，政府通过撤并学校整合教育资源，被撤并闲置的学校不改变学校使用性质，有办幼儿园需求的村庄，就地改建为幼儿园；不能改建或没有改建需求，闲置学校交由乡镇政府处置，处置后的收益服务于村庄教育事业发展。
（二）属地盘活处理模式
  确权为农村集体资产的闲置学校，产权归属清晰，由村集体自行选择处置方式。从调查来看，主要有以下几种方式：
  首先，只作变更登记，不作开发利用。针对教育系统内部不再使用的闲置学校，通过办理固定资产移交手续，不再将其作为学校资产登记，明确其产权归属。安徽省来安县将政府拨款、减免税费、村级自筹所形成的村级小学相关资产及附属物确权到村集体，并由县教育局联合农业局和乡镇共同做了资产登记移交工作；作为股份权能改革的第一批改革试点区的湖北省京山县，将闲置学校作为公益性资产，只登记项目和原值，不评估现值，也不计入清产核资总额。
  其次，协商改造，盘活再利用。村集体对闲置校舍进行开发再利用，应注重发挥其社会效益，以提升村民服务质量为目标。教育系统不再使用校舍校园，村委会可以村民进行协商，根据特点对闲置学校对其进行改造。一是变闲置学校为公共场地，如山东东平将属于公益资产的废弃小学改造成同样具有公益性质的村民集中办丧的场地，解决了村民随意占地办丧的问题。二是变闲置学校为救济房，如西藏拉孜县在集中办学之后，将村内闲置教学楼修整后安排给村里无房的孤寡老人和住危房的贫困户居住；而操场则作为藏民举办节庆活动的场所，既实现了扶贫济困的目的，还为藏民欢度佳节找到了一块佳地。三是变闲置学校为服务设施，如吉林省伊通县的永青村和邵家村将闲置的教学楼改建为养老院和奉老餐厅；天津市滨海新区的联盟村则将闲置学校改造为日间照料中心。这两种处置方式，在解决村民养老问题的基础上，还带动了部分村民就业。
  最后，价值评估，公益资产变经营资产。安徽省天长市针对已明晰产权归属且不再适用于教育及其他公益事业的闲置学校，在股份权能改革时通过清产核资和资产评估，将属非经营性资产的闲置学校转为集体经营性资产，并按照公开竞价的方式进行出租，租赁办厂收益属集体资产收入，需用于村庄教育等公益事业。可见，闲置学校虽未继续用于教学，也未作为公益性资产给村庄带来便利，但通过置换、出租和变卖等方式带来的集体收益，仍对村庄的公益事业具有极大促进作用。
（三）争议搁置处理模式
  除已开展农村集体产权制度改革的试点区外，全国范围内大部分地区的闲置学校仍没有明确的产权归属，因此，各地区对其处置和利用一直抱着谨慎的态度，多采取暂时搁置的处理方式。如吉林省朝阳区对产权归属存在疑问的闲置学校只登记造册，而未做开发利用。作为公益性资产的学校由政府划拨教育系统，闲置后不再履行教育功能，如何处理则涉及到各级政府、教育部门和学校所在农村集体等多个主体，为尽可能减少矛盾，大部分地区对闲置校舍进行开发利用方面显得较为谨慎，尽可能的避免进一步开发使用。
  三、农村闲置学校处置的焦点问题
  从各地针对农村闲置学校的处理方式来看，结合实地调查发现，主要有以下几点问题需要关注：
  一是闲置学校产权不明。乡村学校建设在历史上因涉及投资主体多元导致产权问题具有复杂性，各利益主体在关于闲置校产的利用上矛盾纠纷频繁。一方面大部分村集体、乡县政府共同投资的学校，投资主体的多元性导致产权确认具有复杂性。另一方面，缺乏相关的政策文件明晰闲置的校产，导致学校产权具有一定模糊性，各利益主体在产权的确认中存在产权纠纷问题十分频繁，如安徽来安县出现教师长期侵占校舍资源由此产生的产权纠纷矛盾。
  二是闲置资源利用低效。部分乡村学校既未能重新用作村庄教育文化事业，又未能发挥其经济社会效益。一方面，长期以来学校因缺乏维修改造而成为村中的危房，闲置的学校不仅完全呈荒废状态而且还给村庄带来安全隐患，增加了修复的成本；另一方面，在学校转化为经营性资产的过程中，存在发包内容不严谨、程序不规范、发包期限过长等问题，最终导致校产没有产生收益或是收益较低。
  三是闲置校舍管理不规范。校产作为一项公共资产，其管理涉及多个部门，各部门交叉管理中权责不明，实质陷入一种“无管理”的状态中。闲置资产缺乏有效监管，出现他人非法占有学校用地，导致部分校产资源受损或流失。同时，因各地校产管理的差异，对校产的处置缺乏科学合理的价值评估，各部门未能统一建立起相关责任主体对校舍资源清算、开发以及综合利用。
  四、针对农村闲置学校处置的建议
  首先，要划清产权边界。根据投资主体类型确定产权的归属问题，在此基础上鼓励社会投资，按照“谁投资，谁所有”界定所有权问题。以产权明确，确定主体管理责任。制定并完善相关法律政策，明确对学校产权的划分和闲置校产的处置，依法保护所有者权益。
  其次，要依法科学管理。进一步加强闲置校产的清查和清退工作，建立公开合法的校产处置程序，有效防止资产处置过程中资产的闲置和流失。同时建立起多部门信息沟通共享机制，协同推进闲置校产处置工作，推动闲置校产管理的制度化、规范化、信息化。
  最后，重视校产综合利用开发。因地制宜的推进校产资源的开发利用，立足村庄发展规划，在充分统筹考虑城乡经济社会发展前提下，积极探索闲置校产的有效实现形式，盘活闲置校产，让学校资源既能发挥经济价值，又能服务于人民群众的现实需求。（来源：中国农村研究网）