任盛宇：距离“大国小农”现代化仅一步改革之遥

国粮

任盛宇（山西潇河产业金融研究院特聘研究员）
  中央高度重视农业高新技术产业示范区建设工作。2018年1月16日，国务院办公厅印发《关于推进农业高新技术产业示范区建设发展的指导意见》，计划到2025年，国家布局不超过30家农业高新技术产业示范区。截至2019年11月，国家已设4个示范区：陕西杨凌农业高新技术产业示范区、山东黄河三角洲农业高新技术产业示范区、山西晋中国家农业高新技术产业示范区和江苏南京国家农业高新技术产业示范区。
  目前，许多省市都在纷纷申报国家农高区，而由各省自行设立的农高区，更是如雨后春笋般迅速兴起。仅山东省，就规划在“十三五”期间争取新建10个左右国家级农业科技园区和20个左右省级农高区。
  谋定而后动。我国农业高新技术产业示范区，应该定位于以农业规模化、集约化为发展导向的技术创新和示范推广，还是应该立足于“大国小农”的技术创新和示范推广？如果定位于“大国小农”，又该选择一个什么样的发展路径？
  一、不能脱离“大国小农”基本国情
  我国目前规模农业经营户占比极低，农业专业合作社发展滞后。毋容置疑，“大国小农”仍然是我国基本国情、农情。
  根据《第三次全国农业普查主要数据公报》，2016年末，在工商部门注册的农民合作社总数179万个，其中，农业普查登记的以农业生产经营或服务为主的农民合作社91万个；20743万农业经营户，其中，398万规模农业经营户。
  农民合作社注册数量虽然不少，但是基层的同志知道，真正开展合作业务的“真合作社”则寥若晨星。2017年，中国社会科学院农村发展研究所苑鹏研究员对山东等8省12县的614家农民合作社和98个县（市）市场监管部门调研后发现，这些地区普遍存在着空壳社的现象，部分地方比较严重，空壳社数量占已注册合作社数量的一半以上、甚至占绝大多数！而中国农业大学何秀荣教授也深刻指出，“大概80%以上农村合作社徒有虚名，或是出于政绩需要，或是为从中牟利而设。”
  超过2亿个农业经营户，其中，规模农业经营户不足400万，不足总数的百分之2。这里需要指出的是，由于近年来国家实施了针对种粮大户（家庭农场）的扶持政策，一些农户为了套取补贴，通过搞虚假耕地流转来冒充规模农业经营户。如果挤去水分，规模农业经营户无疑还会少很多。
  而在可预见的未来，我们又能否改变“大国小农”的基本国情呢？
  基于国家目前的涉农政策方向，我做出的判断是：在30年甚至更远的时期，“大国小农”的基本国情、农情不可能从根本上改变。
  即使对农地的“确权登记”、“三权分置”改革全面完成后，我们仍然难以在中短期内实现农业规模化经营。
  一方面，农民对农地寄予的期望值越来越高，理性的农地流转价格难以形成。
  国家征地补偿标准为农户提供了一个流转耕地的心理参考价位。全国各地，征地补偿低则两三万元/亩，高则可达二三十万元/亩。如果补偿20万元/亩，抵得上种植粮食300年的纯收入。如果按照国家征地补偿标准流转土地经营粮食种植业，绝对无利可图。而不少农民担心按照正常价格流转出去后，如果遇到国家征地，可能导致与经营户之间相互扯皮，因小失大，现实中此类纠纷确实屡见不鲜。
  为了千方百计提高农民收入，各地大力推动土地制度改革，释放农地的金融杠杆潜能，推动农村“资产”向“资金”转变，促使农地成为可以抵押、转让、出租、入股的金融资产。
  可是，赋予农地的权益越大，农民对农地寄予的期望值越高。农民目前越来越重视农地的社会保障功能，随着中央稳定土地承包关系的政策方向明晰，有不少农民甚至想着把土地传给子孙后代，以备不时之需。产权越明确，反而越不愿流转出去，宁愿撂荒。
  另一方面，地权细碎化，地块细碎化，使得农地流转协调成本畸高。
  由于农地的权利细碎化和地块细碎化程度严重，全国有数以亿计的“小地主”，而一户“小地主”拥有20亩承包地，也许会分布于10个地块。大户如果想集中连片流转到200亩耕地，可能涉及到几十户甚至上百户农户，许多“小地主”已经离土离乡，联系困难。本来300元的流转价，不得不提高到600元，还得耗费大量时间成本和人力、物力进行协调。
  而为了鼓励土地流转以实现规模化经营的政府补贴，则绝大部分转化为地租，高地租进一步阻碍了农地集中流转。在已经处于高位的地租下，规模化经营需要更高的政府补贴来支撑，从而使得地租螺旋式上升，农地流转难度与日俱增。
  农地流转价格的大幅度上涨，要求农产品价格也存在着相应上涨的空间，否则，规模经营难以持续。
  如果农地流转价格从200元/亩上涨到1000元/亩，上涨了5倍，而农产品价格仅上涨3倍，所带来的消极后果也是整个社会无法承受之重。
  倘若玉米市场价格从1元/斤上涨到3元/斤，那么肉、蛋、奶价格也会成倍上涨。小麦价格上涨3倍，白面价格也会相应大幅提高。由此必然带来两大消极后果：一、全面削弱中国农业的国际竞争力：农产品进口压力增大，出口形势严峻；二、普通居民家庭的生活成本攀升：越穷的家庭，恩格尔系数越大，农产品价格上涨，最受伤害的就是普通老百姓，“小地主”从地租上涨中获得的收益，完全被物价上涨给抵消了。
  可见，在既定的农地政策框架下，农业规模化目标很难实现，即使勉强实现，也可能得不偿失。这就是现实中的国情、农情。
  稳定是头等大事，而调整农地关系，涉及到数以亿计的农民权益。在土地政策走向上，中央已经明确了基调：保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。
  我们必须理性思考，“大国小农”基本国情，改变的可能性会有多大？
  很显然，不仅大规模农场不符合多数地区农情，就连发展农业专业合作社，中短期内也恐怕步履维艰。
  而目前，各地农高区，从杨凌农业高新技术产业示范区到南京国家农业高新技术产业示范区，再到各省自行设立的农业示范园区，几乎无一例外都选择了以规模化、集约化农业为战略定位的科技示范之路。大田示范，追求千亩连片，设施农业示范，一般也都定位于千万元投资起步的连体玻璃温室大棚。
  农业高新技术产业示范区建设应该坚持马克思主义政治经济学基本方向，回归真实世界。示范区究竟该示范什么？示范于谁？
  我们既要看到远方的天空，更需踩实脚下的道路。脱离“大国小农”基本国情的农业高新技术产业示范区建设注定曲高和寡，有花无果。
  二、距离“大国小农”现代化仅一步改革之遥
  基于“大国小农”基本国情的农业高新技术产业示范区建设，从农业机械的研发，到节水灌溉技术的推广，都应该立足于小农生产。农高区的使命就是引领“大国小农”实现农业现代化。
  10亩农田与千亩农场，技术要求差距虽然巨大，但是核心技术是相通的。将针对规模经营的现代农业高新技术，诸如遥感系统、环境监测系统、溯源系统等智慧农业技术应用到小农生产，技术创新难度并不太大。
  农高区建设亟需突破的最大瓶颈是：首先，如何把现代农业技术推广到千家万户中？第二、如何降低农业科技使用成本，让农业有利可图。
  本节重点论述如何把现代农业高新技术推广到千家万户，基层农技、农机推广体系的改革路径。
  目前，全国多数乡镇，农技、农机推广服务体系基本瘫痪。一些干部占着农技员编制，实际上干着退伍军人事务管理或者专职纪检委员等工作，本职工作几乎从来没有开展过。有学者把基层农技、农机站所瘫痪归因为管理体制不顺畅、经费投入不足、运行机制不健全、人员综合素质偏低等，我基本赞同。
  缺乏农技推广服务体系的支撑，追求“大国小农”的现代化很不现实。
  而仅仅针对农技、农机推广体系进行专项改革很难取得理想效果。基层农技、农机站所作为基层政府的有机组成部分，是乡村治理体系的一个缩影。目前，整个农村治理体系已经陷入系统性困境，深化改革是唯一出路。
  基层政府问题林林总总，但是最核心问题是，对干部的工作绩效考核机制严重不科学。改革开放40年来，对于如何建立科学的基层干部工作绩效考核机制，一直未能破题。
  乡镇工作，忙忙碌碌：安全生产、护林防火、禁种铲毒、脱贫攻坚、环境整治、耕地保护，每天需要面对各种、各级考核、检查、督查，在我近10年的乡镇长任职经历中，周末很少休息过，节假日比工作日更忙。但是年终回头看，真正促进农业高质量发展、农民持续增收的工作业绩，却少之又少！
  我们拥有“人工智能、物联网、大数据”等智慧农业高端技术，不是用来科学指导乡镇工作，却往往拿来折腾基层干部。举一个工作实例：根据大数据筛查，比对出某个贫困户家庭成员有过乘坐飞机的出行记录，有关上级部门由此认定该贫困户识别不精准，从而倒查问责乡村干部。村民乘坐飞机，又不需要乡、村审批，如果自己刻意隐瞒，基层干部怎么会知道！乡镇工作，哪里能够经得起如此高科技折腾！
  而真正到了提拔使用干部的时候，谁干得好，谁该得到提拔重用？当组织部门制定出全日制本科、985院校、“80后”、公务员身份等任职条件后，基本上切断了农经、农技、农机三支队伍的晋升通道，在干部群众中反响强烈，大家纷纷批评干部任用唯学历、唯年龄的诸多弊端。组工干部有苦难言：谁又能提供出科学的干部工作业绩考核依据？
  近日有一则干部任职公示引发了公众关注：清华毕业“90后”拟提拔正处级。有网友留言：“学历不等于能力！”“难怪年轻人不愿意去基层，因为基层没有空间！”一名“90后”，参加工作想必不久，工作业绩体现在哪里？显然，我们已经把学历和年龄作为衡量干部品德和能力的主要指标了！
  就目前中西部地区的多数乡镇，文凭、年龄和工作能力并不存在显著正相关。许多业务骨干往往是由村干部遴选上来的乡镇公务员，多数学历不高，年龄偏大。而那些高学历的年轻人，却往往心浮气躁，眼高手低，工作没几天就想着回城，不能安心基层工作。如果在干部选拔任用中唯学历唯年龄，很容易形成逆向淘汰。一位在副科领导岗位上一干就是25年的老同志，工作能力很强，2016年乡镇换届人事调整时，他由于没有大专文凭，不能提拔为乡镇主任科员。该同志内心不服，以后乡里再安排工作，他就会说：我没有大专文凭，干不了！
  无疑，和“大国小农”一样，乡镇工作绩效考核机制严重落后，往往干不如不干，使得基层农技推广体系高度瘫痪，这同样是基本国情。
  抱怨无益，我们应该精准把握国情，勇于担当使命，善于革故鼎新，积极探索把农业高新技术产业示范区打造成为农村改革的先行区。
  山西省委书记楼阳生在晋中国家农业高新技术产业示范区调研时强调，要高举农业科技创新和深化农村改革“两面旗帜”，加快建设山西现代农业创新高地、产业高地、人才高地、开放高地和农村改革先行区。
  山西省委高屋建瓴，明确指出了深化农村改革应该成为建设农业高新技术产业示范区的中心工作。而我们的许多农高区干部，依然根深蒂固地认为，农村改革是市、县（区）的任务，和农高区不沾边，甚至认为农村改革是“务虚”！
  农业科技自己不会跑到田间地头。没有乡镇综合改革带动下的农技推广服务体系改革，盘不活基层农经、农技、农机三支队伍，投资再大的农高区也仅是中看不中用的盆景。
  一些地方企图通过市场化方式推进农经、农技、农机三支队伍改革。无数工作实例告诉我们，市场不是万能的，但市场却一定是唯利是图的。面对千家万户的农技推广工作，如果建立不起科学的工作绩效考核机制，市场化本身只会让市场主体套取国家农技推广投资，不可能真正破解基层农技推广难题。而如果能够对农技推广服务工作绩效进行科学考核，则目前的农技推广服务体系也完全可以高效运转，又何需引入市场盘剥机制？
  以晋中国家农业高新技术示范区建设为例，我简要介绍一下我的农高区改革核心思想。
  （一）建立农高区的“飞地”行政辖区。
  分别在昔阳县、平遥县、榆次区、太谷区和介休市等5个县（市、区）各选择一个乡镇作为深化农村改革试点，行政管辖权直接归晋中国家农业高新技术示范区管委会。
  一些同志会认为，5个乡镇位于不同县（市、区），不便于管理。改革不能因循守旧，21世纪的今天，不是非得三维空间上的面对面才是开会。楼阳生同志指出：（建设农高区）要打破思想的围墙，以观念转变打破体制桎梏的围墙。如此改革精神正是我们目前所迫切需要树立的。
  5个农高区“飞地”乡镇位于不同区位，覆盖了不同的农业气候、立地条件，不同的农村人文环境，不同的乡镇组织文化，非常有利于开展农村综合改革试验和农技试验、示范。
  （二）建立科学的乡镇工作绩效考核机制。
  农高区、农业大学深度融合，山西农业大学（省农科院）专注于农业科技研发，而5个“飞地”乡镇则致力于执行农高区的农村综合改革和农技推广任务。
  我认为，乡镇综合改革的关键抓手就是建立科学的工作绩效考核机制，而不是简单的机构合并、精简，或者市场化，不装新酒只换瓶子。只要建立起科学的工作绩效考核机制，包括农技推广服务等所有的农村工作难题都将迎刃而解。
  许多同志存在畏难情绪：几代人都没有解决好乡镇政府的大锅饭问题，工作绩效考核就是一个无解难题，至于“才”和“德”，更难客观衡量！
  大道至简。我认为，建立科学的工作绩效考核机制非常简单。抛开繁琐复杂的评价指标，通过农业大数据、云计算测算，我的农业科技推广服务工作给群众带来100万元增收，而你仅有90万元，我的业绩就比你强。
  再论“才”与“德”。何为德？作为一名乡镇干部，全心全意为农民增收殚精竭虑就是最高的德。何为才？善于为农业增效提供服务就是最大的才。服务老百姓的工作绩效＝职业道德×工作能力。
  通过农业科技推广服务实实在在地为农民实现增收，就是量化了的“德与才”。为农民实现增收100万，你的绩效工资为10万，增收10万，绩效工资为1万，没有增收，只拿取相当于农村最低生活保障水平的基础工资。就这么简单，何须民主测评，会议推荐，较真于纸质文凭？
  40年前，中国改革从农村起步。今天，我们如果能够扛起农高区深化农村改革旗帜，汇聚改革人才，在农村改革实践中培养一批指导全国行政、事业单位深化改革的专业团队，又可望为对全国公职人员的工作绩效评价体系改革趟出一条新路来。
  目前，基层政府对干部的工作绩效考核机制不科学，而许多高校和研究院，对人才的评价标准又何尝不是唯学历、唯年龄，再加发表论文数量？一些学术机构虽然引入了市场化机制，但是学术官僚主义问题依然严重，学术造价、垃圾学术成果等问题，随着一部《平安经》出版，成为全社会广为诟病的焦点。作者贺电博士的博导、享受特殊津贴专家等学术头衔，引发了公众的无限遐想，唤起了国民对整个学术体制的忧患意识：各科研领域，还有多少《平安经》，多少贺电型专家？
  所以，敢于直面问题，肩负起时代担当精神，钢牙啃硬骨，猛药治沉疴，深化改革，建立起对公务员、事业人员工作绩效的科学考核机制，犹如社科领域的电脑芯片研发，事关国家核心竞争力。在社会主义政治体制优势下，如果再能够破解全体公职人员的工作绩效考核难题，意义极其重大。成功打造改革试点，花多少钱，付出再大的代价也值得。
  “大国小农”现代化遥不可及？不！仅有一步改革的距离。
  三、大力降低农业科技应用成本
  农高区建设亟需突破的第二大瓶颈就是：如何降低农业科技应用成本，让农业有利可图。
  有学者提出了许多克服农业高科技成本可供选择的路径，如发展有机绿色等高附加值农业，延长农业产业链，使农产品生产、加工、销售一体化，发展观光旅游、休闲体验等多功能农业等。
  我认为，根本途径应该是：大幅度降低农业科技的应用和推广成本。
  各省目前竞相打造的“全流程智能化、无人化”农业科技示范基地，对小农生产缺乏引导，对规模农业容易误导。由于国内涉农高科技产品研发、生产能力严重滞后，智慧农业装备高度依赖进口，这让国外农业装备制造巨头赚得盆满钵盈，同时却将国内涉农企业误导入亏损泥潭，并且越陷越深。
  受欧美农业发展模式、西方农业经济思想影响，一些同志根深蒂固地认为，规模化、集约化经营是农业现代化的前提。自动化数控，节水灌溉设备，智能农机装备，都是针对规模化经营而研发的。而针对10亩以下的小地块，我们既没有可适应的高科技设备，也缺乏相应的农技推广服务体系，这使得家庭经营的农业现代化进程，一直未能步入快车道。
  2011年，某农业公司在新寨乡集中连片流转了三百亩耕地种植蔬菜，建设了膜下滴灌设施。2013年，由于个别农户上涨承包费等原因终止了承包合同。耕地回到小农手里后，由于难以协调一致，滴灌设施全部废弃。
  而我们目前已经建成的规模化农场，科技投资收益总体情况也并不乐观！科技投入越大，往往经济效益却越差。一些外表光鲜亮丽的设施农业高科技园区，成套设备从国外购置，虽然具有较强的视觉可观赏性，但却多数亏损严重。原因很简单：农业科技投入成本远远高于科技收益。
  高大上的盆景式农高区建设，本质上属于形式主义，对中国农业有害无益。
  我们必须立足于“大国小农”基本国情，农高区所示范的农业技术，应该重点针对小农生产，让现代智慧农业装备，小农经营也能用得上，用得起，用上还能获得明显的经济效益。
  同时，大力降低农业科技推广成本。研发并量产便携式测土配方、病虫害识别等农业仪器，傻瓜式操作，让农技员在田间地头，就可为农户提供高科技服务。
  其实，我国完全具备让智慧农业装备价格降下来的生产实力。
  水泵制造业是涉农工业的重要组成部分。我曾经深入调研过浙江省温岭市大溪镇的民营企业。该镇早在2003年就被评选为"中国水泵之乡"，仅水泵与电机的从业人员就高达4万多人。而温岭市大溪、泽国两镇的3000多家泵企年产值达350亿元，研发出的数千个水泵与电机品种，国内市场占有率60%以上，30%的产品出口海外。其中，水泵年产量超过3000万台，国内市场占有率达到70%以上。
  许多水泵企业通过引进先进生产设备、先进生产技术，加快向自动化、信息化方向发展。在温岭市泵业智造小镇，可看到集冲压、叠片、串片、压铸等多道流程于一体的转子生产线，从零部件生产、加工、检测，到装配、包装、入库，自动化设备、机械手几乎覆盖了所有流程。
  然而，即使狠抓技术转型升级，多数企业仍然主要依靠价格优势占领市场，获利能力弱，经营困难。据业内人士披露，近年来，温岭市的水泵行业平均利润率仅为7~8%。小企业的平均利润则低于5%。也就是说，产能严重过剩，不少企业的生产利润比不上同期银行利率高，已经徘徊于破产的边缘，亟待重大转型机遇。
  山西省承接东西，具有显著的区位优势。同时，山西地形地貌多样，农作物品种繁多，非常适宜发展针对小农生产的农业科技研发和推广示范。如果选择蓝海战略，通过代工等多种合作方式，与东部民营制造业深度联合，将晋中国家农高区和山西潇河产业园整合，打造成为全国农业高新技术装备研发、制造、示范、营销中心，意义深远。
  建议中央能够把对“大国小农”的农业现代化纳入十四五规划，针对小农户家庭生产需求投入大量研发力量，发挥中国制造“价格屠夫”的魔力，让现代智慧农业装备农民用得起，能获利。这不仅可以使中国农业快速实现现代化，而且还能帮助实体制造业完成转型升级，走出困境，打通国内大循环，形成一、二、三产业深度融合发展新格局。
  结束语：谋划长远，干在当下。农高区建设必须吃透基本国情，找准发展定位。既要抓牢科技创新，让农业装备成本降下来，又要抓实农村改革，把农业高新技术推广到“大国小农”的田间地头。