涂圣伟:脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的目标 领域与关键举措

国粮

涂圣伟（国家发改委产业经济与技术经济研究所农村经济研究室副主任）
  贫困是一种与人类社会发展进程相伴相生的现象，至今依然困扰着许多发展中国家。中国长期致力于缓解和消除贫困，积极探索中国特色的减贫道路，用40多年时间，成功让农村7亿多贫困人口摆脱了贫困。到2020年，中国即将实现现行标准下农村贫困人口脱贫，但消除绝对贫困现象，并不意味着贫困在中国的历史终结。全面建成小康社会后，相对贫困问题仍将长期存在，并将伴随社会主义现代化建设整个过程。脱贫攻坚与乡村振兴战略作为新时代“三农”工作的两大战略部署，二者在战略上相互融合，任务上递进互补，改善农村社会民生的基本要义一以贯之。在脱贫攻坚即将全面收官、乡村振兴战略全面推进这样一个重要的交汇期，推进脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接，促进减贫治理与推进农业农村现代化深度融合，对巩固脱贫攻坚成果、确保如期全面建成小康社会具有重要意义。
  一、脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的目标导向
  人的发展不仅是社会发展的内在要求，而且是社会发展的最终体现。推进脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接，根本导向是促进包括已脱贫人口在内的全体农村居民的生计改善和全面发展。
  （一）构建防止返贫长效机制，实现高质量稳定脱贫
  人的需求具有多样性和发展性特点，已脱贫人口的需求会随着生存境况改善而不断变化和拓展。确保已脱贫人口不返贫，其多元化需要得到有效满足，是两大战略实现有机衔接的重要标志。包括两重内涵：一是有效防止返贫，巩固脱贫攻坚成果。目前，还有不少脱贫人口仍处于临界线边缘，防止返贫和新增贫困人口仍有较大压力。推进脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接，需要加强对返贫人口和新增贫困人口的政策支持，构建防止返贫长效机制。二是健全社会支持网络，提高已脱贫人口可行能力。自然界有一种共生效应，即当一株植物单独生长时，显得矮小、单调，而与众多植物一起生长时，则根深叶茂、生机盎然。实现脱贫后，已脱贫人口在收入增长、文化服务、社会参与等多方面会有更多需求，只有依靠产业、生态、文化、治理等多重构建，培植持续发展的“土壤”，在融合发展中形成共生关系，才能从根本上减少返贫。
  （二）促进减贫工作体系平稳转型，实现可持续减贫
  2020年全面消除绝对贫困后，相对贫困会成为新时代贫困问题的基本表现形态。与绝对贫困由于资源占有导致的“绝对剥夺”相比，相对贫困主要体现为财富、机会上的不平等造成的“相对剥夺”。缓解相对贫困，不能简单延续精准脱贫的策略和工作体系。促进相对贫困群体从生计改善到生活富裕再到全面发展，需要充分吸收脱贫攻坚探索出的经验模式，推动减贫战略和工作体系平稳转型，形成缓解相对贫困的政策体系和工作机制；同时，更需要通过实施乡村振兴战略，加强体制机制创新，强化全方位制度供给，破除造成相对贫困的制度性障碍，解决好发展不平衡不充分问题，形成减贫长效机制，才能实现可持续减贫。
  （三）创新和丰富乡村制度供给，实现农村居民全面发展
  中国乡村正在经历一次整体结构性变迁和功能价值重塑过程，数亿农民通过乡村振兴实现现代化，在世界上没有先例，也没有现成模式。从改革开放40多年的经验看，通过局部试点先行，形成经验模式后提炼总结，上升为国家政策和法规全面推广，已经成为改革发展的重要方法论。脱贫攻坚进程中，围绕土地利用、涉农资金统筹整合、扶贫小额信贷等进行了诸多制度和政策创新，其中不少涉及当前深化农业农村改革的前沿领域。通过脱贫攻坚创新“试点”，再将其中经过实践检验比较有效的政策进一步提炼深化，可以用于完善乡村振兴政策体系和制度框架，为推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展提供更有力的制度保障。
  二、脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的若干难点
  脱贫攻坚与乡村振兴战略在目标周期、作用对象、实施方式等方面存在一定差异，推进二者有机衔接，涉及组织动员机制、资源配置方式等调整转型，目前存在一些两难困境。
  （一）社会动员机制：从“超常规”向常态化转型
  社会动员机制是国家治理体系和治理能力建设的重要组成部分。推进脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接，一定程度上是两种动员机制的衔接匹配。脱贫攻坚成效的取得，很大程度上在于发挥了社会主义制度集中力量办大事的优势，形成了一种“超常规”社会动员机制。与之不同，实施乡村振兴战略的动员机制更具内生性、常态化特征，以集体行动能力为基础。然而，中国农村公共事务治理中集体行动能力下降已经是一个普遍现象。推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，需要充分利用脱贫攻坚积累的组织经验和人才资源，以强化党组织功能为抓手，以人力资本开发为切入点，重构农村基层社会动员机制，增强集体行动能力。
  （二）减贫治理机制：实现特惠性与普惠性兼容
  脱贫攻坚任务完成后，加强缓解相对贫困问题的系统性政策设计变得十分必要。在相对贫困群体中，贫困边缘户能否得到系统性支持，对后脱贫时代减贫工作至关重要。改变和提升贫困边缘户的生计与发展状况，客观上需要一些特惠性政策支持。但是，乡村振兴政策取向具有普惠性，如果政策功能边界不清晰，可能造成新的“悬崖效应”；如果缺乏系统的支持政策，一些贫困边缘户又难以避免滑入贫困。推进脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接，不能将特惠性政策全部取消，应该明确政策作用对象和退出机制，转变支持方式，激发相对贫困人群特别是贫困边缘户的内生动力，实现特惠性政策与普惠性政策兼容。
  （三）投入保障机制：促进持续性与均衡性兼顾
  完成脱贫攻坚任务后，基础设施、住房改善等方面的后续资金投入压力会有所下降，但保障脱贫项目的持续运行并发挥长效作用，依然需要不少资金投入。然而，脱贫攻坚投入机制很难复制应用到乡村振兴领域，“钱从哪里来”的问题从乡村振兴战略实施起就一直十分突出。特别是在当前宏观经济增速下行、地方债务普遍较重的背景下，能够筹措和撬动的资金更加有限，而“三农”领域需要补上的短板又太多，有限的资金投入在已脱贫村、已脱贫人口持续减贫和广大乡村地区发展之间进行平衡的挑战加大。兼顾好减贫投入的持续性和乡村投入的均衡性，需要更多依靠提高财政资金使用效率、引导金融资本和社会资本投入等。
  三、脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的若干重点领域
  推进脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接，重点应聚焦于脱贫攻坚“五个一批”中的递进性任务，提升脱贫效果可持续性、促进减贫治理长效化、推动乡村内生性发展。
  （一）产业可持续发展：从产业扶贫到产业振兴
  从实践来看，不少地方产业扶贫形成了一个普遍模式，即以行政化力量将贫困户与现代农业进行衔接，以强力型干预来保障贫困户参与产业链利益分配，短平快的产业项目居多，同质化现象严重。产业扶贫将贫困户引入了产业链循环，却并不意味这些产业能够稳定发展、已脱贫人口能够继续通过产业发展增收致富。扶贫产业的可持续性，取决于产业发展质量的提升。需要加强资源要素保障、创新利益联结模式、强化社会化服务支持，提高扶贫产业发展质量和效益，推动短期性、外援式的产业扶贫转向长效性、内生型的产业振兴。
  （二）生态价值转化：从生态补偿到绿色减贫
  中国贫困地区与生态脆弱区高度重合，多年来的实践表明，现金补偿、岗位补偿等生态补偿方式，客观上对提高贫困人口收入产生了积极效果。但是，由于受生态补偿资金筹集、“输血式”补偿方式、区域人居环境有限改善等因素影响，仅仅依靠生态补偿减贫，很难实现让已脱贫人口“生活富裕”的目标，部分已脱贫人口甚至可能陷入“补偿—脱贫—返贫—补偿”的循环怪圈。推进脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接，需要在乡村振兴战略“生态宜居”目标框架下，推动生态补偿减贫向绿色减贫转型，引导已脱贫人口实现绿色转产转业。
  （三）治理现代化：从搬迁安置到有效治理
  易地扶贫搬迁是脱贫攻坚的重中之重，也是难中之难。易地扶贫搬迁本质上是对贫困人口生计空间的再造，完成搬迁建设任务实现了“搬得出”目标，但“稳得住”、“能致富”涉及产业发展、社区治理、文化融合、生态建设等多个方面。加强易地扶贫搬迁安置社区治理，既是做好后续扶持工作的重点，也是乡村治理体系建设的重要内容。在经济治理方面，需要维护搬迁群众原有的土地承包经营权、集体收益分配权等合法权益，加强原有集体资产权益的有效盘活或有偿退出，构建新的集体经济关系。在社会治理方面，需要通过社会关系重构，加快实现社区融入，使搬迁群众在社区里“住得安心”。
  （四）资产高效利用：从资产收益扶贫到农民持续增收
  通过各级各类财政资金、社会扶贫资金等集中投入，脱贫攻坚进程中形成了相当规模的扶贫资产。完成脱贫攻坚任务后，确保扶贫资产不流失，实现资产保值增值，是实施乡村振兴战略必须衔接解决的重要任务。加强扶贫资产的管理和运营，需要全面摸清脱贫攻坚以来形成的扶贫资产情况，根据扶贫资金归属确权到不同主体，厘清相关主体之间的利益关系。同时，将扶贫资产纳入农村集体产权交易平台，加强资产规范化管理和公平交易；健全资产收益分配机制，以有利于巩固脱贫成果为原则，合理分配经营性扶贫资产产生的收益。
  四、脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的关键举措
  以促进人的全面发展为根本导向，以可持续减贫和高质量振兴乡村为主线，推动政策深化调整、工作体系转型等，加快实现脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接。
  （一）分类推进政策转型与接续
  按照“修正、转型、强化”的思路，分类推进脱贫攻坚与乡村振兴在政策层面有机衔接。所谓“修正”，即化解脱贫攻坚相关政策执行偏差造成的负外部性。如，政策“悬崖效应”、贫困人口福利依赖引发的诚信缺失、道德失范等，尽可能减少对乡村振兴战略实施的干扰。所谓“转型”，即推动减贫政策转型。脱贫攻坚期间经过实践证明有效的政策要加快定型，并纳入解决相对贫困的长效机制建设；同时，加强解决相对贫困问题的制度供给，促进集中式减贫治理向常规性减贫治理转变。所谓“强化”，是指脱贫攻坚中围绕土地利用、资金投入、金融服务等进行的政策创新，比较成熟的应尽快上升为国家政策或法规，运用到乡村振兴领域；部分一时看不准、条件不成熟的政策或举措，可以通过试点试验的方式继续探索。
  （二）强化社会动员机制衔接
  完成脱贫攻坚任务后，为确保脱贫不返贫，巩固提升脱贫质量，一些前期支持政策可以设置“渐退期”，驻村工作队、包村责任制等在2020年之后适当延续一段时间，避免“断崖式”退出，同时探索将东西部合作从扶贫协作拓展至乡村振兴其他领域。为创新性推动乡村振兴战略的各项任务，需要构建起常态化的社会动员机制：一是提高基层党组织的组织力。加强软弱涣散村党组织整顿，选优配强村党组织书记，健全村党组织领导下的议事决策机制、监督机制。二是提高村干部带动能力。推进村干部队伍职业化管理，探索建立村干部报酬有保障、工作有考核、退出有标准的职业化管理制度。三是增强多元化组织合力。通过深化乡村基层管理体制改革、加强政策支持、完善相关法律法规等，优化各类组织发展环境，发挥其在组织动员农民方面的积极作用。
  （三）统筹人力资源开发利用
  在脱贫攻坚阶段，驻村工作队、包村干部、第一书记等发挥了“领头羊”角色，并培养了一批“走不了”的人才队伍，为乡村振兴积累了宝贵的人才资源。脱贫攻坚收官期，应加强驻村干部和村干部工作力量整合衔接，健全联合学习、联合会议、联合办公制度，发挥好驻村干部的传帮带作用。完成脱贫攻坚任务后，支持村集体与驻村工作队员、包村干部等建立长期联系机制，鼓励村集体通过聘用、技术和项目合作等多种方式，吸纳其参与村集体经济发展和村庄事务管理。同时，对脱贫攻坚中农村涌现出的致富带头人、创新创业人才、专业技能人才等，加大政策、资金和项目支持，继续发挥好这部分群体在推进乡村振兴战略实施中的作用。
  （四）整合推动重大项目建设
  重大项目是脱贫攻坚和实施乡村振兴战略的重要支撑，脱贫攻坚任务完成后，一些需要延续和进一步提档升级的基础设施、生态保护、产业发展、民生保障等重点项目，应统筹纳入乡村振兴战略实施方案或年度计划中，强化接续支持，实现乡村振兴与脱贫攻坚一本规划、一张蓝图。对已经建成的重点扶贫项目，健全长效管护机制，落实后续管护责任，提高建成项目使用率。此外，可以借鉴脱贫攻坚中形成的比较成熟的项目建设和考核评价机制，建立健全农业投资项目计划、执行和监督相互制衡的运行机制，不断提高农业农村投资效能。