栾群：关于加强数据治理的思考与建议

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栾群（工信部赛迪研究院政策法规所所长、工业和信息化法律服务中心主任）

  01、数字化是提升现代化水平的基础通
  2017年，党的十九大报告明确了中国特色社会主义进入新时代的历史方位，正式提出“两个阶段”的发展目标，第一阶段从2020年到2035年，基本实现社会主义现代化，第二阶段从2035年到本世纪中叶，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。十九届四中全会又提出，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。
  不论是1964年提出的“工业、农业、交通运输业和国防现代化”（老“四化”），或是十八大提出的“中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化”，还是十八届三中全会提出的“国家治理现代化”，都需要数字化作为基础。
  数字化是将现实世界复杂多变的信息转变为可度量的数据。以便实现对相关事项的数据模型建构，进而通过计算机系统进行一系列二进制代码的处理，最终达到使用效果的过程。“数字孪生”等一系列信息化技术，无限延展了我们熟悉的物理空间，也为经济发展带来了新的可能性，注入了新动能。对于企业和社会单元而言，数字化转型使得各类设备和主体的连接更加广泛、紧密，资源计划系统的打通也使得数据分析和行为决策更加科学，极大提高了生产和流通效率。
  与此同时，治理数字世界的要求和规则也产生了新的变化。正如2019年6月习近平总书记在G20大阪峰会的数字经济特别会议上所指出的，“要共同完善数据治理规则，确保数据的安全有序利用；要促进数字经济和实体经济融合发展，加强数字基础设施建设，促进互联互通；要提升数字经济包容性，弥合数字鸿沟”。
  以数字化为基本内容的信息化技术，不仅为工业、农业、交通运输等传统产业转型升级提供了新的理念和新的方法论，还由此诞生了新兴产业——“新一代信息技术产业”。《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》（国发〔2010〕32号）和《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》（国发〔2016〕67号）等文件，对于信息技术产业都提出了明确的发展路径。数字化主要构建了信息化，信息化全面推动了现代化。正如习近平总书记所指出的，“没有信息化就没有现代化”。
  02、数字经济对现代化治理提出新要求
  1998年，美国商务部发布《新兴的数字经济》报告，正式提出了“数字经济”的概念。为了有效应对国际金融危机造成的影响，我国在改革开放取得卓越成就的基础上，探索采取了“宽带中国”“互联网+”“网络强国”等一系列新的发展战略，特别是随着移动互联网和工业互联网的飞速发展，数字经济在中国近年来也迅速兴起。
  从2012年到2018年，我国数字经济规模从11.2万亿元增长到31.3万亿元，占GDP的比重从20.8%扩大到34.8%。与此同时，数字世界治理规则也发生新的变化，要求在微观层面和宏观层面探索制定新的治理规范。
  数据治理的首要目的是要充分挖掘和发挥数据资产的价值。党的十九届四中全会明确提出，“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”。党的中央全会文件第一次将数据作为“生产要素”进行表述，足见对于数据资产的重视。
  数据治理要保障国家安全、社会安全和行业安全。事实上，在司法、扶贫、反恐、民生等很多领域，随着大数据技术的应用，治理水平已经得到了实质性提升。今后，数据治理要探索建立健全数据流动规则，包括采集、存储、处理、使用、交易、退出等各个环节，明确信息侵权或犯罪的责任，更好保护数据相关主体的利益。
  当前，线性的治理模式已经难以满足数字经济的实践要求，个人、企业、行业、社会、政府等多层次信息权利主体和数据对象的交织，必然导致和增加数据治理的复杂性。特别是在“高质量发展”成为新时代新经济发展要求的历史条件下，数据治理现代化的水平在很大程度上决定着高质量发展目标的实现。
  习近平总书记指出：“高质量发展就是体现新发展理念的发展。”2019年12月召开的中央经济工作会议再次强调了要实现高质量发展，“新时代抓发展，必须更加突出发展理念，坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，推动高质量发展”，“要把坚持贯彻新发展理念作为检验各级领导干部的一个重要尺度”。在数据治理中贯彻新发展理念，就要在研究复杂网络结构范型下推动数据治理协同创新，解决对数据“不愿共享、不敢共享、不会共享”等困扰数字经济发展的难题。
  03、当前数据治理仍面临产业化制度化约束
  第一，传统产业数字化转型是重中之重。
  虽然互联网行业蓬勃发展，或者说与传统产业相比更加“吸引眼球”，但实际上传统产业仍是工业经济的主体。从经济结构的事实观察，目前传统产业仍然占规模以上工业增加值的80%。普华永道《2017年数字化指数调查》报告显示，88%的企业明确将数字化转型作为单独或融入企业的发展战略。
  党的十九大报告明确提出，“加快建设制造强国，加快发展先进制造业，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，在中高端消费、创新引领、绿色低碳、共享经济、现代供应链、人力资本服务等领域培育新增长点、形成新动能。”
  当前，第四次工业革命孕育兴起，裹挟世界经济从农业经济、工业经济迈入数字经济新时代。特别是随着新一代信息技术的点线状突破和各场景应用，互联网行业和传统产业共同探索数字化转型这一历史命题的机会越来越多。
  但是，传统产业在数字化转型过程中困难重重，它们不仅要保持传统业务持续增长，力争做到“熬过寒冬”“剩者为王”，还要进行符合行业特色的数字化转型，特别是要保持数字化转型与原业务的密切黏连关系，而不是为转型而转型。
  有人这样描述传统产业数字化转型，“不转型就是等死，但转型就是找死”，反映了当前传统产业数字化转型面临的困境。另外，人才短缺、组织封闭、唯技术论以及单元文化等，事实上都是阻碍传统产业数字化转型的巨大障碍。
  第二，信息技术已在深刻影响国家治理能力建设。
  2017年12月，习近平总书记在中央政治局集体学习时提出，要运用大数据提升国家治理现代化水平。而在实践中，金融、司法等领域已有如《金融科技发展规划（2019-2021年）》和《人民法院信息化建设五年发展规划（2016—2020）》等文件，明确发展金融科技、智慧法院等科技支撑手段。
  还有比较引人关注的“大数据反腐”领域，如沈阳以前纪委监委一年发现的问题有3万多个，但大数据系统建立后一天就发现了8万多笔“问题资金”，涉及近万人。但同时在很多领域，既由于技术问题，也由于制度问题，导致数据分类不清，进而产生了数据难共享、怕共享等问题，严重阻碍了我国数据开放和利用的进程。
  随着国际竞争的加剧，国际上各主要国家和经济体更加聚焦争夺信息技术竞争的制高点。且不论美、欧、日等老牌发达资本主义劲旅，澳大利亚也开始抢占区块链的国际话语权。
  第三，政府数据开放共享制度建设相对滞后。
  2008年《科学》杂志提出“大数据”概念后，我国商界和政界都迅速接纳了这一概念。近年来通过实施信息惠民工程等一系列举措，政务信息系统整合共享在局部取得了积极成效。
  2015年国务院发布《促进大数据发展行动纲要》（国发〔2015〕50号），2016年国务院颁布《政务信息资源共享管理暂行办法》（国发〔2016〕51号）、《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》（国发〔2016〕55号），2017年国办发布《政务信息系统整合共享实施方案》（国办发〔2017〕39号），等等。但是，仍未能从全局上和根本上解决长期以来“各自为政、条块分割、烟囱林立、信息孤岛”的问题。
  2019年4月，国务院新修订的《政府信息公开条例》，扩大主动公开信息的范围和深度，明确政府信息公开与否的界限，完善依申请公开的程序，引发了广泛关注。但其中，存在的制度性问题至少有：把“公开为常态，不公开为例外”作为政府信息公开原则，在实施上存在解释不清的问题，且不论公开与开放是否等同，公开之后的使用操作缺乏指引；80%的数据资源在政府手中缺乏分类，有些数据资源可能在政府下属的事业单位手中，行政机关作为公开主体恐怕有碍数据开放共享的深度和广度。
  还有，数据开放的方式如何做和做到何种程度，才是最经济、最大效益和最小风险的，尚不明确；以及，数据质量参差不齐、错漏频出、格式多样，如何按照数字经济和人工智能发展需求提高数据质量；等等。这些都是数据治理制度构建必须要考虑的问题。
  另外，从行业立法的角度看，涉及数据治理的各项制度建设进度不一。
  基础性法律“无线电法”和“电信法”还在持续推进之中，如《无线电管理条例》《电信条例》《计算机信息系统安全保护条例》《互联网信息服务管理办法》《电子签名法》，等等。但互联网领域“其兴也勃焉、亡也忽焉”，变化之大、之快可谓一日冬夏，因此需要根据最新的情况，及时更新补充相关法律法规。
  进入2010年之后，工业和信息化部《通信网络安全防护管理办法》《规范互联网信息服务市场秩序若干规定》，全国人大常委会《关于加强网络信息保护的决定》，工商总局、工业和信息化部《关于加强境内网络交易网站监管工作协作 积极促进电子商务发展的意见》，国家互联网信息办公室《互联网用户账号名称管理规定》等，以及新近的《网络安全法》和《电子商务法》等陆续颁布施行，可以说在制度建设方面取得了非常大的进步，但仍缺乏直接的数据治理立法。据悉，“个人信息保护法”和“数据安全法”等直接立法正在推动之中，有望今年问世，可拭目以待。
  04、加强数据治理的几点方向性建议
  开展技术治理的研究和实施
  20世纪，西方政治实践中发生了“技术治理”运动，遍及欧美、拉美和苏联。“中国开放的大门只会越开越大”，所以我们除了学习和引进先进技术之外，在改革的“深水区和攻坚期”更应该借鉴和同步现代化的治理，包括技术和理念。为数据治理选择政策工具时，必须明确在行政性政策工具之外，还要更主动地选择技术性政策工具，开展技术治理、反治理和再治理研究，推动迈向真正的、全面的治理现代化。
  加大行业立法制度建设力度
  推进国家治理体系和治理能力现代化，是中国在当前这一发展阶段的现实要求。对于以新一代信息技术产业为代表的新兴产业，乃至以数字经济为代表的新时代新经济来说，“先污染后治理”和“先生产后立法”的逻辑已经不再适用。
  同时，中美贸易摩擦和欧盟出台《通用数据保护条例》（GDPR），对谷歌、脸书、英国航空等公司开出的巨额罚单也在告诉我们，在日益全球化的大背景下必须坚持和遵守法治化的游戏规则。为此，要加快行业立法制度建设，让制度优势落到实处。
  注重数据行业发展的标准化
  所谓“三流企业做产品，二流企业做品牌，一流企业做标准”。之前产业的发展，先有产品再有标准，进而实现产业化；但现在的产业发展，需要更加注重标准化建设，即先有标准再有产品。需要解决的标准化问题包括但不限于：数据编码标准、数据元标准、数据模型标准、数据存储标准、数据交换格式标准以及数据共享接口标准等。
  数据标准建设的参与程度，不仅决定着一家企业或国家在行业中的主导权大小，更贯穿了全产业链的数据采集、处理、使用和跨平台流通。需要注意的是，参与标准制定要衡量的不是付出多少成本，而是计算不参与标准制定将会失去多大市场。
  探索尝试多主体的协同治理
  党的十九大报告从社会治理角度，提出打造“共建共治共享”的社会治理格局。在数据治理方面，政府、企业、社会组织等多元主体实际上都应该发挥积极作用，但是目前各主体的治理作用割裂严重，尚未形成社会治理共同体，导致大量治理活动事倍功半。
  这一点在数据平台的治理上表现突出，由于缺乏各主体之间的协同机制，监管部门、平台企业等主体往往表现为监管和被监管的“猫鼠关系”，难以充分发挥各方治理的积极性和协同性作用，甚至还会影响企业的正常经营。同时，协会、学会、联盟、论坛等组织的衔接和协助作用也未能得到充分发挥，桥梁纽带角色缺位，致使政府部门间歇性“失明失聪”，影响治理合力形成。
  注重营造良好的软环境
  党的十九大报告强调，“建设人民满意的服务型政府。”为此，要进一步推动“放管服”改革，同时，积极落实《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发〔2019〕18号）、《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》（国办发〔2016〕23号）、《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》（国办发〔2015〕51号）等文件要求，加快推动政务信息系统互联和公共数据共享，增强政府公信力，提高行政效率，提升服务水平。