吴钢:贫困地区土地撂荒原因分析与综合治理

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吴钢（甘肃省陇西县农经站）

  贫困地区耕地撂荒已十分普遍，且有扩大之势，特别在离集镇、公路周边较远的贫困地区。在当前深化农村改革，实施城乡一体化发展和乡村振兴战略大背景下，应引起各级政府和领导的高度重视并采取有效措施进行综合治理。
  一、贫困地区土地撂荒现状
  耕地撂荒的现象在全国农村各地随处可见，以中西部贫困地区较为普遍。以笔者所在的陇西县为例，2018年底根据农经部门统计，陇西县有耕地1118.01hm?，保灌水浇地仅133.33hm?，撂荒耕地33.2hm?， 撂荒率2.97%。因数字的敏感性，乡村都没有精准摸底上报，陇西县实际撂荒耕地保守估计在60.66hm?以上，撂荒率6%-8%之间。全县有农户9.13万户，农业人口44.2万人，户均土地18.36亩，人均3.8亩，户均10块地，十分零散。全县60%的农户有弃耕撂荒行为，其中因整户外出常年务工不回而撂荒土地的农户有5%。土地是农民的命根子，是国家最基本的生产资源。2006年，十届全国人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，18亿亩耕地是一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线。现今我们已经靠进口粮食来补充不足和进行饲料生产加工了，18亿亩耕地红线已到突破边缘，在国家高度重视粮食安全和三农工作，实施乡村振兴战略的背景下，还出现大量耕地撂荒，应引起各级政府和领导的高度重视。
  二、土地撂荒原因分析
  （一）农业基础设施建设落后，耕种立地条件差。中西部贫困山区普遍靠天吃饭，基本没有完备的农田水利设施，即使有因利用率不高而年久失修，抵御自然灾害的能力较差，至少还有20%的耕地为坡耕地，常遇到雹旱灾害，造成减产减收，加之农户承包耕地零星分散，没有通畅可进行机耕机收机运的道路，市场粮食价格多年低而不稳，致使种粮成本增高，管理费力，收入与投入相比形成倒挂，农户耕种不划算，只好放弃耕作而撂荒。
  （二 ）农民工大量进城务工，务工与种地收入悬殊。从近几年农业种植情况看，种植经济作物如中药材收益较大，大体亩平均收益可达到1000-1500元；但受市场行情影响，风险较大，种植粮食作物虽然风险小，但亩平均收益最好年份也就在400-800元之间，除去化肥、农药、种子、劳务等生产成本，纯收入所剩就不多了。而一个劳动力外出务工，年收入在2.5万至3万元之间，除去正常开支，年收入也在1.5万元左右。种地收入远赶不上务工的收入。所以为了改善生活条件和提高生活水平，大量青壮年劳动力丢弃土地外出务工，而农村“留守老人”“留守妇女”无力承担繁重的耕种体力劳动，出现“家有良田而无力耕作”的“劳力荒”现象，造成大量土地被弃耕撂荒。即使不想撂荒土地，因“劳力荒”又导致了劳动力价格的飙升，农忙季节，一个工日价格一般在60-100元之间，一个工日对于收益本来就不高的种地农民来说，与其雇用劳动力种地，还不如减少耕种土地进行撂荒。
  （三） 农业规模经营主体带动能力不强，社会化服务体系滞后。第三次农业普查的统计结果显示，我国现有2.1亿户农业经营户，户均耕地面积9.8亩。根据世界银行户均耕地面积30亩以下为小农户的划分标准，小农户仍是我国农业生产经营的主要组织形式。要实现党的十九大报告提出的小农户和现代农业发展有机衔接这一目标，需要落实完善农业支持保护制度，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系。而我们最大的制约因素和短板就是农业规模经营主体带动能力不强，社会化服务体系滞后。以我县为例，全县截止2019年年底，现有涉农公司120家，农民合作社1776家，家庭种养农场180家，种养大户560家，除52市级以上龙头企业外，绝大部分公司合作社经济实力都不强，与农户利益连接不紧密，示范带动能力差，服务内容单一，管理运营不规范，在2017底国家政策性防风险实施后生产经营举步维艰，贷款难担保难更加突出，部分企业达到破产清算条件。社会化服务体系方面问题更多，政府机构改革方面，特别是基层事业单位改革滞后，服务型政府建设任重道远。乡镇、村权责不对等，人浮于事，混岗混编,职责不清，为农服务人人有责，人人无责。农民的生产经营活动得不到及时有效的政策指导，项目支持；社会专业服务方面，服务内容单一，技术水平低，经济实力差，可提供服务的企业数量少，主要侧重于对家庭农场、种养大户的机耕机播机收，对其他小农户普遍性的服务主要侧重于农资供销和农产品收购。全程化服务即产前产中产后和专门进行土地流转中介、收储、担保的企业基本没有。这些短板既是贫困地区土地撂荒的客观因素，也是制约现代农业发展的瓶颈。
  （四）农业支持保护扶持政策不完善，落实过程问题较多
  中国是人口大国和农业，党中共历来重视“三农”问题。回首改革开放40年，中央一号文件已经成为中共中央重视农村问题的专有名词，从1982年到今年连续18年发布以农业、农村和农民为主题的中央一号文件，其中2004年的中央一号文件着重围绕增加农民收入开始，将农民增收，减免税费，出台一系列强农惠农政策及种粮补贴，提高农业综合生产能力和农产品品质，进行农村各项改革，实现乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富成为一号文件重要内容，对农村经济社会发展产生了巨大的促进作用。但在广大中西部贫困地区，由于自然社会经济条件的制约，特别是长期城乡分割、农村基础设施建设的不足和滞后，导致国家实施的农业支持保护扶持政策落实及农村基础设施建设项目远远赶不上经济社会的发展和贫困群众对美好生活的迫切愿望。因管理决策及政策性配套因素，普遍存在项目实施绩效不佳，后续管理及维护滞后，扶持带动发展没有后劲，各项惠农政策、项目资金落实过程中不同程度的干部不作为和不担当及腐败行为，又造成了不可避免的资金沉淀及浪费。2016年开始调整实施的对耕地地力保护和粮食适度规模经营补贴，补贴方式又是普惠性的“收入型补贴”，对激发农民种粮积极性和抑制土地撂荒没有任何政策引导作用，每年增量部分也没有向农业规模经营业主倾斜；农村中低产田改造项目和高标准农田建设实施锦上添花，大都在集镇及交通要道沿线，可改可不改的区域；退耕还林为追求规模及效果，没有将大量的25°以上坡地全纳入；个别涉农企业多次重复享受国家项目扶持资金及贷款贴息；一些领导工作联系的重点村、形象村项目堆积，重复安排项目，而边远村受到差别化不平等待遇；改善农村基础设施条件的项目如道路等对接不到最需要、最迫切的村；基层乡村组织只考虑争取项目、安排项目和实施项目，而项目实施以后效果怎样，不再是考虑的内容，即使有问题，相互推诿，无人担责，反正损失和浪费是国家的。这些问题和现象造成村与村之间的反差，农村公共资源和公共产品的不平等化使得边远落后的乡村农民看不到发展和变化的希望，逃离生活的村落和土地是年轻农二代最大的愿望。
  三、土地撂荒如何综合治理
  (一)强化政策法规宣传，大力推进农村土地经营权流转
  农村土地流转是指农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。土地流转是农村经济发展的必然趋势，反映了农村生产力发展的客观要求。当前和今后一个时期，我县与其他地区一样，发展现代农业已成为提升农业发展水平和农业比较效益的方向和途径。随着三十多年农村改革和农村经济的发展，城乡二元结构逐渐弱化，城镇化的发展吸引了大量农村剩余劳动力向城镇转移，加之土地产出的比较效益低，农村土地出现无人耕种或无力耕种而撂荒。这一现实为土地流转提供了供给基础；另一方面龙头企业、涉农企业要投资发展，扩大生产规模，生产安全放心的食品药品，就必须建立和扩大原材料生产基地，只有适度规模经营才可较好的实现农产品质量安全要求和数量要求。在现有的农村土地承包政策环境条件下，土地流转为其实现的主要途径，这一现状为土地流转提供了需求基础。无疑，土地流转和适度规模经营是现代农业发展的必然选择。因此，要实现农业转型和跨越发展就必须采取各种有效措施大力推进农村土地承包经营权流转。所以，当前要采取各种有效措施和形式，大力进行土地流转、现代农业的宣传培训，让农户对《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、“三权分置”等法规政策掌握了解，转变和弱化农民“恋土”观念，千方百计调动和激发农民主动积极参与土地流转的积极性和热情。
  （二）健全农业社会化服务体系，大力扶持新型农业经营主体发展
  1、大力扶持和发展农村新型经营主体。当前，以农民专业合作社、家庭农场、涉农公司为主体的新型经营主体成为农业社会化服务，现代农业生产经营和农产品加工销售的主体，同时，以土地经营权等资源资产要素入股方式组建的多种股份合作随着农村“三变”改革的推进也得到了较大发展。所以，大力扶持和组建农村各类新型经营主体完全符合现代农业的发展要求和乡村振兴战略需求，对于推动乡村产业发展，减少土地撂荒，发展现代农业具有十分重要的现实意义。
  2、培育职业农民提高农民种植的积极性。土地是不可再生的稀缺资源，要大力宣传国家土地法规政策，宣传耕地管护及地力提升技术措施，引导鼓励种植、养殖大户，家庭农场主等新型经营主体爱惜土地，扩大生产规模，落实承包土地“三权分置”政策，引导鼓励农民以土地出租、入股等形式获得财产性收益，减少土地撂荒。
  3、强化政府部门的服务和管理。农村土地流转工作涉及土地政策的宣传、培训、指导、流转手续的规范、合同的鉴证登记等工作，任务相当重要、艰巨，一要按照农业农村部省政府的工作要求，加强县乡农经服务体系建设，有效解决好基层农村经营管理体系不健全、队伍不稳定、力量不匹配、能力不适应等问题，确保事有人干、责有人负，确保基层农村经营管理体系切实得到加强；二要按照《农村土地承包经营权纠纷调解仲裁法》有关规定，要健全和完善民间协商、乡村调解、依法仲裁、司法保障等为主要内容的农村土地承包纠纷调处机制。通过健全和完善强有力的管理服务体系，才能真正做实做好土地流转服务工作，确保农户权益不受侵犯，农民利益得到维护。
  4、建立和完善农村产权交易市场。结合农村集体产权制度改革和农村“三变”改革，按照《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》和《甘肃省人民政府办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的实施意见》，围绕“确权赋能，激活要素，发展产业”的农村改革目标，十分有必要建立和完善集确权颁证、备案登记、信息服务、价值评估、交易鉴证、抵押融资为一体的农村产权交易市场，彻底解决农村资产认定难、交易服务难、产权融资难、资产处置难的具体问题，为农村各类经营主体、农户提高提供阳光透明、便捷高效、全程系列化服务。
  5、成立土地银行或土地信托公司。建议以县级为主体，政府牵头，财政注资，吸纳社会资本，组建成立股份制、企业化管理运行的土地银行或土地信托股份有限责任公司。进行撂荒土地、闲置土地（非建设用地）收贮、流转、代耕代种代防代收、抵押担保、二次流转处置等管理和服务，彻底解决农户及农业经营主体在土地流转经营过程中遇到的实际困难。
  6、加大金融信贷扶持经营主体力度。充分发挥农业政策性银行、农村合作金融机构服务“三农”的作用，增加对农业规模经营主体的信贷投入，简化抵押贷款程序，实行优惠贷款利率，帮助规模经营主体解决融资难的实际困难，为土地流转和规模经营创造良好的条件。
  （三）大力培训特色支柱产业，激活农产品市场
  作为地方政府而言，要适应现代农业发展的要求，结合精准扶贫产业培育和发展，积极引导、改造、培育传统产业，通过农产品供给侧结构性改革，调整产业结构，优化当地特色产业布局，推广农业先进适用技术，提高农产品质量，通过规模经营和规模发展，增强农产品在国际和国内市场竞争率和占有率。从而激活整个农业行业，增加农业对农村从业者，特别是职业农民的吸引力，进而促进土地流转，大幅度减少土地撂荒。
  （四）采取有针对性的措施，落实各项强农惠农促农政策
  1、对新型经营主体规模流转土地进行奖补。参照省上奖补项目实施政策，建议县级政府出台优惠奖补政策，对流转土地50亩以上，流转期限3年以上的新型经营主体按每亩流转面积不少于30元标准进行一次性奖补，多流转多奖补，引导和调动新型经营主体进行规模流转土地的积极性。
  2、农业支持保护补贴向规模经营主体倾斜。贫困地区要突出政策调整的引导性，纠正平均化做法，实行差别化政策，即谁种地补贴谁，多种多补，不种不补。并且要坚决贯彻落实中办国办印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》要求，原有粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴归属由承包农户与流入方协商确定，新增部分应向粮食生产规模经营主体倾斜。同时补贴发放要与耕地地力提升挂钩，对已作为畜牧养殖场使用的耕地、林地、成片粮田转为设施农用地、非农业征（占）用耕地等已改变用途的耕地，以及长年抛荒地、占补平衡中“补”的面积和质量达不到耕种条件的耕地等不再给予补贴。
  3、建立健全耕地保护粮食规模化生产主体奖励监督机制。一是按照“取之于土、用之于土”和“谁保护、谁受益”的原则，建立耕地保护奖励性补偿机制，对承担保护任务的农村集体经济组织和农户给予奖补，调动基层和农民保护耕地积极性。二是在人均土地面积较大的地区建立轮作休耕制度。对不宜连续耕种的生态经济脆弱贫困地区农田实行定期休耕，通过国家补助方式逐步建立符合贫困地区实际的耕地轮作制度。三是落实粮食规模化生产的经营主体扶持奖励政策。符合申报农机购置补贴条件的，要优先安排；允许用粮食作物、生产及配套辅助设施进行抵押融资；扩大粮食生产规模经营主体主体愿保尽保、增加品种保险和保费补贴比例。充分调整经营主体种粮的积极性，降低经营风险，增加种植经营收益。
  4、继续实施退耕还林还草政策和措施。正确处理好撂荒土地和退耕还林的关系，对25度以上的坡耕地，无法流转的零星、分散、偏远、瘠薄等贫瘠土地进行科学规划，因地制宜地按农民意愿加强引导，宜果则果、宜林则林，消除土地撂荒。
  5、加强边远村组农业基础设施建设项目及管护的投入。造成农村土地撂荒的一个突出原因就是农业基础设施建设项目投入少，建设滞后，最突出的就是没有畅通的田间耕作道路，数量不少的坡耕地还没有梯田化。作为基层政府而言，要在严格落实国家土地占补平衡和永久基本农田政策的前提下，要加强农业基础设施建设项目及管护的投入，加大边远农村村社道路、田间道路和坡耕地梯田化改造建设进程，加强日常道路、引水管线、用电网线的维护和保养，通过不断改善农业生产生活条件，缩短城乡生产生活差距，留得住农二代，吸引住农三代。让农业成为有奔头的产业，农民成为受人尊重的职业。
  6、继续实行农机购置补贴政策。针对农村贫困山区的自然地理条件，要大力研发试验适应性实用性广，适合坡地、小块地的各类用途的农机具和机械，继续实行农机购置补贴政策，引导农户推行普及机耕机播机收机防技术及运用，减轻劳动强度，提高劳动生产率和规模经营水平。
  7、依法制止土地承包人流转受让人弃耕抛荒行为。乡村各级组织及干部要认真学习领会新修订的《农村土地承包法》及《土地管理法》，落实国家永久基本农田保护政策及要求，加强日常监督和合同备案审查，对擅自改变土地的农业用途，弃耕抛荒连续两年以上、给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境的，发包方要及时查处，停发农业支持保护补贴；承包方将土地流转的，要承包方终止土地经营权流转合同，同时，对土地和土地生态环境造成的损害应当予以赔偿。
  （五）强化责任和担当意识，严肃落实涉农项目绩效考核
  近年来，特别是精准扶贫精准脱贫工作开展以来，国家（包括动员社会力量）投入和安排了大量财力、物力、人力支持贫困地区农村基础设施建设和产业培育，无论是村级集体经济发展还是农村基础设施改善都发生了显著的变化。在看到脱贫成效的同时，也要看到贫困地区干部作风、涉农项目绩效考核管理与党和政府要求还有差距的问题。作为县乡村各级组织和干部要切实强化责任和担当意识，要以对党和人民负责的态度，把涉农项目能否长久发挥引导示范带动及效益作为项目实施的出发点和落脚点。坚决克服和摒弃涉农项目确定中的人情关系项目、损公肥私项目、脸上贴金项目、拍脑袋决策项目、应景应急项目、毫无效益项目。同时，要切实加强对涉农项目实施后的绩效考核和审计检查，对发现的问题绝不能写在纸上，不了了之，绝不能把严肃的追责问责高高举起，轻轻放下。唯有如此，贫困地区的涉农设施建设项目才能发挥社会经济效益；农业基础设施短板才能尽快补上；土地撂荒弃耕，“农村空心化、农业边缘化、农民老龄化”等突出社会问题才能从根本上得到解决。