吕德文：基层创新是形式主义重灾区

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吕德文（武汉大学中国乡村治理研究中心研究员）

  近些年来，笔者几乎没到一个地方调研，都会听说这个地方在搞这个创新，那个创新。有些创新，是上级布置的，这些地方有“试点”任务。有些创新，则是基层自己主动搞的“特色工作”，好向上级展示基层在积极进取搞好工作。
  在基层治理实践中，由于每个地方，每个时期都实际情况都不一样，而制度和政策又讲究稳定性和统一性。这便意味着，基层在执行政策的过程中，总有一些体制和机制问题。有经验的基层领导，总会在实际工作中想方设法找到一个切合当地实际的办法，又快又好地执行政策。如果这些工作方法被经验反复证明有效，基层就会在具体工作中坚持下来。如果证明无效，后任者自然就会换一种工作方法。
  概言之，基层本来就是治理创新的天然试验场。基层治理有创新的要求，基层干部也有创新的动力和经验。相较于这些创新经验是否可以解决实际问题，人们未必在意将这些创新成果的制度化。
  具体说来，过去，大多数地方的“土政策”“土办法”，并不足为外人道。上级需要的是结果，而不是过程，基层也就没有动力去宣传这些经验做法。因此，过去的基层治理创新，很多都是上级领导在调查研究过程中，意外发现，进而指示有关部门总结出来的。
  事实上，长期以来，上级领导和政策制定的部门很重视基层治理创新，乃至于，驻点、试点，以及频繁的调查研究，已经成为了一个合格的领导的必修课。由于上级亲力亲为走群众路线，了解基层实际，基层也就没有必要自己花心思“包装”呈现自己的做法，他们只要认认真真把事情做好，如实反映基层实际即可。
  这些年来，基层治理创新已经成了一股风潮。几乎每个地方，不管实际工作中有没有必要，但形式上总归还是要有一两个制度创新的。究其原因，一是有那么一两个亮点工作，在年终考核时还是用得上的，算是加分项。二是，基层如果能够迎合上级某个强势部门或主要领导的需要，在其关注的制度领域有点动作，就能够成功吸引上级的注意力。
  领导的注意力，其实是一个稀缺资源。一旦有了创新试点，上级领导可能就会多来几次调研、视察，为当地工作“站台”，这些都可以转化为丰厚的项目和政治资源。总归而言，当前的基层治理创新，可以通过特色工作的考核体系，领导重视等方式，成功地转化为基层的工作成绩。如果稍加总结宣传，基层治理创新甚至还可以转化为突出的政绩。
  这么说来，和辛辛苦苦干工作相比，搞政策创新确实是低投入、高回报的事。乃至于，基层治理创新的从酝酿到实施，再到总结宣传，几乎成了一个完整的“产业链”。
大多数的基层主要领导，最为重视的都是上级的每年发布的考评指标。这些指标里面，基本上都会为“特色工作”单独设置一定的分数。由于每个地方的工作基础差不多是恒定的，上级制定的考评指标也差不多是以平均水平作为标准的，因此，每个地方的常规工作所拿到的分其实是相对稳定的。比方说，随便到一个地方调研，哪些地方的工作比较好，哪些地方的工作比较落后，人们其实是有共识的。
  但是，“特色工作”却有较强的主观性和不可预期性，指不定，哪个地方搞了一个什么特色工作，受到了较高层级的部门和领导的重视，甚至获得了推广，那就会大大加分。哪怕是为了平衡，基层领导基本上都会重视自己管辖范围内有没有可以总结的“经验”。客观上，基层只要在做事，基层领导只要做个有心人，肯定是可以找到可以总结的经验做法的。于是乎，总结本地各项工作的经验做法，就成了基层的重要工作。
  现如今，基层对人才可为求贤若渴。但凡有新进的公务员，基层的领导都是比较重视的。如果说，这个公务员综合素质比较高，比如，当过学生干部，文字水平比较高，必定会受到重用。基层的主要领导一般都会将之放在工作任务比较重（文字材料比较多）的岗位，主要领导甚至会亲自带，让其更好地学习基层工作经验，更为准确地领会领导的需要，在较短的时间内成为“笔杆子”。
  事实上，成为单位的“笔杆子”，是基层公务员晋升的最为稳妥的优势。某个基层单位如果出了一个会写的年轻干部，大概率会在短期内被一些关键的上级部门调任，也大概率会受到基层领导的重视。“干活的，不如写材料的”，这虽然未必是基层干部的真实写照，却也呈现了基层的某个侧面。
  在一些地区，由于基层治理创新的竞争特别激烈，仅仅依靠自己的“笔杆子”已经难以适应形势的需要。于是乎，一些服务于基层治理创新的做法也就多了起来。
  在最低层次上，基层得找一些稍微专业机构把“笔杆子”总结出来的经验材料“可视化”，使之美观、易读，有场面感。现如今，基层的打印店、广告设计公司等，都在承接一些展板设计等业务。小到每个村、社区的“制度上墙”、工作简介的展板设计，大到整个村、社区的的“氛围营造”，都离不开这些业务支持。
  在高一点的层次上，一些基层政府通过政府购买服务的方式，请学者、社会组织、咨询公司等第三方机构，对该地的政策创新进行“研究”、总结。无一例外，研究结果都是吹捧这些创新具有重大意义，值得推广之类的。请的专家团队越是权威，搞的明目越是花哨，创新也就越大。
  一些第三方机构，其行动确实是在配合当地的基层治理，无论结果如何，总归是在试验。但不少第三方机构，其实就是照着上级给定的政策要求，依葫芦画瓢，总结出一套所谓的经验出来。比如，几乎每一个社工组织承接的项目，都是“三社联动”的经验。全国各地的社工机构，不知总结了多少养狗纠纷等社区治理的经验，但这种问题就是无解。
  笔者在一次调研中，甚至还碰到了专门从事党建创新业务的咨询公司——一些地方的组织部门搞党建，竟然也从市场上请第三方机构来代办，真是有点讽刺了。
  在最高层次上，一些基层政府摆出只要结果，其他一概不管的姿态，请第三方机构来搞创新。有些第三方机构，竟然也可以提供从试点到经验总结，再到宣传，获得上级肯定的“一条龙”服务。
  比如，一些根植于地方的传媒机构，往往都在进行市场化转型，为基层政府提供文化传播和咨询的服务。这些传媒机构，和各级政府都比较熟悉，也了解上级的政策需求，且自己有宣传平台，基层也就乐于找他们。当然，这类公司提供的“一条龙”服务，价格实在是不菲。基层如果不是有迫切的需要，需要在短期内见效，怕是不会去寻求这种服务。
“为创新而创新”，在一定程度上已经成为了基层的普遍问题。解决这个问题，首先要让“创新”回归原来的位置。概言之，基层是政策执行者，不该承担治理创新的任务。其职能是执行政策的，执行不了，要克服困难；如果克服不了困难，那就要向上级如实反映现实。治理创新的职能，应该上上级部门，尤其是政策研究部门。他们负责政策的制定，当然也要负责政策的调整，通过创新，使政策更加完善，适合实际。
  其次，要在基层考评体系中剔除“特色工作”这一项。客观而言，基层治理领域是一个相对透明，信息对称的领域。上级部门和主要领导，是比较熟悉各地的政策执行情况的。并且，每一个地方的考评体系里，本来就留有主观项，主要领导可以根据自己掌握的情况，对基层的工作表现打分。
  谁做了事，谁没做事；哪个地方积极担当作为，哪个地方不作为；哪个干部头脑灵活，工作有开拓性，哪个干部工作能力欠缺，不仅主要领导清楚，其他干部也大体有认知，完全没有必要用“特色工作”来衡量基层的工作成绩。
  在更大程度上，基层工作本来就是比较常规型的工作，并不需要有太多的“创新”。事实上，为了“创新”而折腾干部，折腾群众的事，并不少见。很可能，“创新”在解决一些问题的同时，也在制造更多的问题。
  再次，还要进一步改变上级的工作作风。基层治理创新领域之所以成为了形式主义重灾区，主要还是上级工作作风漂浮。现如今，看点、看项目、看展板、开座谈会的走马观花式的调研，已经成为上级领导调研的固定程式。领导调研，严重依赖于基层提供的材料；材料和实景的呈现是否有吸引力，影响了调研效果。
  很多调研，现场只是走过场，关键在于事后基层提供材料，工作人员的总结。于是乎，领导本身也成为了基层治理创新体系中的一个“道具”——领导只要现身了，讲了话，这个创新就算是得到了肯定。至于说创新的实际效果如何，对基层而言，实际意义已经不大了。
  说到底，基层治理其实没有多大的创新空间。基层工作的主业是做好群众工作，把政策落实好，没有必要搞那么多的花里胡哨的形式主义工作。因此，基层还是少点创新，少折腾为好。