戴斌：高质量发展是旅游业振兴的主基调

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戴斌（中国旅游研究院院长、教授、博导，文化和旅游部数据中心主任）

  突如其来的新冠肺炎疫情已演变为全球旅游业的“黑天鹅”，也为持续高速增长的中国旅游业按下暂停键。后疫情时代的旅游业不是简单地回到过去，而是要有新思维、新动能和新模式。
  旅游行业“宏观报喜，微观报忧”现象背后的症结
  旅游业的发展从来不是一帆风顺的，外部环境的冲击和影响始终存在。在疫情之前，行业已经呈现出“宏观报喜，微观报忧”的现象。旅游消费的繁荣和旅游市场快速增长的同时，多数旅行服务商、旅游景区和旅游住宿业却长期处于微利甚至亏损运营的状态。
  首先，外来游客和本地居民消费市场的二元分割限制了旅游业发展空间。人们对于当代旅游业的认识是从团队旅游开始的，而且团队游在很长时间内也是游客出游的主流方式，导致政府和业界对旅游市场的认知长期受限于团队旅游。过去是外国人、海外华侨、港澳同胞、台湾同胞到访，然后才是游客。后来，国内旅游和出境旅游开始发展，参团观光走线路的国民也成了游客。事实上，自助游的散客，而非团队游客，才是当今旅游市场的主流。每年60多亿人次的国内旅游市场中，旅行社接待的团队游客占国内旅游市场的份额只有不到4%，出境旅游团高一些，但也不到40%。今天的游客已经从狭义的景区游览走向广泛目的地居民的日常生活空间，外地游客旅游和本地居民休闲已经融为一体，并为旅游业带来更加丰厚的市场空间。按照《旅游调查统计制度》测算的60亿人次的国内旅游市场规模，人均旅游时间约为7.65天。平均到每一天，再平均到每个省、每个市、每个县，这个数据是很小的。与餐饮、购物、文化、娱乐、休闲等本地生活消费相比，频次就更低了。若再用狭窄的团队观光游的思维去做市场，继续用传统旅行社的视角去看旅游经济，让3.8万家旅行社、2万家旅游景区、数十万家旅游住宿机构在如此逼仄的市场竞争会使旅游业危机重重。
  其次，资源驱动型发展模式导致旅游发展动能长期得不到更新。得益于改革开放的政策红利和人口红利，受团队游模式影响，“人山人海吃红利，圏山圏水收门票”的发展模式在很长时期内是行之有效的。在需求散客化、个性化的时代，这种资源依赖和自发成长的模式已经无法继续引领行业发展，也阻碍了产业发展动能和企业研发机制的更新。受20世纪80年代入境旅游的影响，人们普遍认为旅游业是投资少、见效快，甚至是不用投资就能够持续发展的“永远的朝阳产业”。在发展模式上陷入了资源开发的路径依赖。游客行前的信息收集、票务预订、非在地体验、客源地小交通、中转和集散地（比如机场和高速公路的商业形态），长期被隔离在旅游业的视野之外。同时，旅游业的资本有机构成长期低于国民经济各行业的平均水平，技术进步对商业模式的改造速度相对缓慢，与文化、教育、科技、金融、工业、农业等领域有表面关联，无深层融合。
  再次，“政府主导、适度超前”的目的地建设思路无法适应当代旅游经济发展形势。多年来，“适度超前”的旅游发展模式，主要指向旅游目的地建设，而非旅游经济发展。政策目标主要是游客人数、消费总额，以及旅游对经济增长和社会就业的贡献率，政策工具局限于基本建设项目投资。长期以来，国民旅游观念的更新、旅游权利的保障和对外宣传推广创新的滞后，加之中转、集散和地接的共享体系和公共服务的不够完善，使旅游业很难形成应对危机的自我修复功能。随着市场主体的多元化发展，直属单位、国有企业所占的比例越来越小，依靠传统的行政主导的发展模式，只靠领导指示、政府文件、开会办活动，无法培育出真正具有市场活力的旅游产业体系。无论是产业升级，还是服务创新，都依靠科技对旅游企业的数字化转型，然而以中小企业为主的旅游市场主体却无力承担庞大的基建成本。除旅行社质量保证金、旅游景区和旅游度假区等手段外，旅游主管部门尚缺乏行之有效的政策工具，对综合部门的牵引与协调力度也较弱。
  最后，陈旧的旅游话语体系无法支撑旅游大国地位。上世纪80年代入境旅游的“黄金十年”，并不是因为我们的市场宣传、营销推广做得多么好，机场、铁路和公路等基础设施多么完善，酒店、景区和旅行社、导游等服务界面质量多么高，而是受益于“开放红利”。本世纪初兴起并持续增长的出境旅游市场，也同样是经济社会发展的结果。多年以来，尽管双边和多边的国际旅游合作方面设立了旅游年、中日韩旅游部长会议、中美旅游高峰对话等平台和机制，并在上海合作组织峰会、“一带一路”国际合作高峰论坛、亚洲文明对话大会等国际舞台上拥有了更多的发言机会，尽管在港澳台旅游交流合作方面取得了双向“自由行”“澳门世界旅游休闲中心”等系列成果，但是在国家旅游形象建构、专业推广、国际旅游环境完善和品质提升等方面，还有很大的提升空间。2019年，我国入境旅游进入企稳回升通道，游客综合满意度指数为83.5，同比增长4.2%。承载“中国梦”的经济社会发展成就和当代城乡居民的美好生活正在成为入境旅游发展新动能。如何引导自发增长的出境旅游市场，保护出境游客在海外的生命和财产安全，促进旅游企业的国际成长等战略课题，也有待于深化研究和务实推进。
  旅游市场还在，发展动能变了
  疫情终会过去，旅游业终会振兴，但是传统的旅游发展模式及其相适应的旅游发展理论，以及资源规划、发展动能和组织方式，很可能会一去不复返了。
  第一，旅游需求没有消失，但无法简单地回到过去。2020年3月，中国旅游研究院、携程旅游大数据联合实验室发布的《2020疫情后旅游大数据调研报告》显示：40%的受访者经常关注旅游和优惠促销信息，43%的人表示如果疫情结束，会选择在上半年旅游，这说明旅游需求并没有因为疫情消失，只是延后了。就是在疫情最严重的时期，北京颐和园等开放空间和城市公园也没有间断过本地休闲游客。至于探亲访友和商务旅行等非观光团队游客，则是一直都存在的。据中国旅游研究院（文化和旅游部数据中心）综合测算，春节假期前7日（除夕至大年初六），全国接待国内游客2.48亿人次，同比减少40.3%；实现国内旅游收入2781亿元，同比减少45.9%。十天春节假期（除夕至大年初九），全国共接待国内游客2.61亿人次，实现国内旅游收入2844亿元，旅游人次和收入大幅减少。随着疫情得到有效控制，2020年“五一黄金周”在做好防控疫情和防止人员聚集前提下，积极满足人民群众出游的需求，扶持旅游企业复工复产，旅游市场得到了有力的恢复。据测算，5月1日至5日，全国累计接待国内游客1.15亿人次，累计实现国内旅游收入475.6亿元。旅游市场基本恢复了去年同期的50%，促进了旅游业消费回补和潜力释放。行政主管部门既要考虑复工企业的市场节奏，也要考虑可能引发的非理性价格竞争，应理性助力景区转型升级和高质量发展。未来旅游目的地的竞争是地方经济社会发展水平和综合实力的竞争，而不是传统的自然资源和历史遗存的竞争。如果地方政府尤其是旅游主管部门继续盯着A级景区和星级酒店的数据而沾沾自喜的话，就不可能理解上海、苏州、杭州、厦门、广州、深圳等地为什么在旅游接待人次、旅游收入、旅游企业全员生产率、创业创新活跃度、游客满意度等发展指标上，远远超过中西部那些看上去资源很丰富的全域旅游示范区。
  第二，碎片化的消费需求和多元叠加的旅游市场正在形成。旅游消费正变得前所未有的复杂，新的需求正在积聚，居民休闲、商务旅行开始与观光旅游交融叠加而形成全新的当代旅游市场。如果旅游业把握好这个战略性机遇，全面介入居民生活、国民经济和社会发展的大格局，将会驶入全新的蓝海。如果任由这个十年一遇的机遇与旅游业擦肩而过，则可能会像陷入中等收入陷阱一样，很难跳出“大众旅游初级阶段陷阱”，即“低频消费—低价格竞争—低品质供给—低游客满意度—更低频消费”，尤其对于同质化极强而服务质量极低的产品和服务，被抛弃和替代的风险更大。当旅游成为生活方式，我们不仅要关注游客在异地的生活，也要关注本地人的休闲生活，这两者不仅不能分割来看，而且事实上正在加速融合。想一想，能够吸引远方游客一再到访的国家、地区和城市，又有哪个是只依靠自然风光和打卡符号，就能建成国际一流旅游目的地的？如何将相对低频的旅游和相对高频的本地休闲统一到两者兼顾的旅行服务模型和目的地建设中来，是提高市场主体抗风险能力的切入点，也是行政主体引领目的地建设的出发点。
  第三，科技与文化正在取代传统资源，成为旅游业发展主动能。科技、文化、时尚、教育、创业正在改变经济组织和社会发展方式，也为旅游业注入全新的动能。旅游是不是现代服务业，是生产性服务业还是生活性服务业？这个问题不应当也不需要再讨论了。2009年国务院以41号文件发布的《关于加快旅游业发展的意见》，已经明确旅游业在国家战略体系中的定位，即：国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。这一定位在过去十年的政府文件和产业实践中不断得到强化，旅游兼具生产性和生活性的现代服务业属性越来越明显。美国运通、日本JTB、欧洲的途易等大型旅游集团对当代科技和文化创意的战略性思考和系统化应用，宝格丽、无印良品等时尚品牌对高端和轻奢酒店的介入，都在明确无误地告诉我们：传统正在消逝，而未来已来。
  第四，地方旅游发展模式和治理能力面临更大的压力。如果需求牵引的市场主体已经走在了产业创新前面，政府和公共部门还能延用传统的“政府主导、适度超前”的发展模式吗？答案显然是否定的。与四十年前相比，我国旅游市场基础、产业动能和国家治理体系治理能力都发生了巨大的变化。改革开放初期的入境旅游发展阶段，政府拥有旅游发展所需要的资金、人才、项目、信息和政策等几乎全部资源，除国旅、中旅、青旅三大国有旅行社，政府接待宾馆和风景名胜区等国有企事业单位，民间性和社会化的市场主体近乎于无。如今，民营和外商占有旅游企业一半以上的份额，线上旅行代理商、经济型酒店、主题公园、廉价航空等业态创新层出不穷，人力资源更是呈现高学历、高水平和低年龄的“两高一低”态势。移动互联网和大数据进一步减弱了政府与市场之间的信息不对称，假日制度调整和标准推进等政策的边际效应开始递减。依法治国理念的落实和法治化进程的推进、行业协会的完善，让市场主体与政府之间的互动变得更加理性、规范和透明。“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”，是坚持社会主义基本经济制度，推动经济高质量发展的要求，也是完善党和国家在旅游领域推进治理体系和治理能力现代化的必然要求。
  重振旅游业：如何加速推进高质量发展
  一是坚持发展旅游与提升本地居民休闲生活相结合。抓旅游必须抓休闲，抓国民生活水平的提升。以主客共享的美好生活新空间，把外来游客和本地居民统一到共同消费市场。万丈红尘最温暖，品质生活客自来。中华民族伟大复兴和人民幸福生活的中国梦，正在成为新时代旅游发展的全新动能。没有本地居民的幸福生活，却要吸引大规模的外来游客的到访，这是行不通的。如果旅游业的发展成果不能反哺社区的发展，不能让社区居民有获得感，旅游业就不会有可持续发展的未来。这个理念在乡村旅游发展进程中尤其重要，江苏周庄通过“嵌入式”民宿经营模式提高了周边农村居民的生活水平，提升了教育、医疗、养老等公共服务水平，改善了人居生活环境。虽然短期内多付出了些成本，账面上少了些利润，但是社区居民和从业者的综合素质提高了，人民拥护了，企业应对危机和可持续发展的社会基础就有了。相反的例子是一些地区过于强调资本意志和商业利益，导致社区发展后劲不足，居民短期利益受损。结果农民把猪马牛羊赶到路上，堵住景区大门，投资者和管理部门不得不花费更大的成本消除影响。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标，不应只是空喊的口号，而是实实在在的行动。共产党领导的社会主义国家，不能搞加勒比和南太平洋某些岛国那样“旅游飞地”，只能走主客共享美好生活的旅游目的地发展模式。
  二是抓住“新基建”机遇，培育新型旅游市场主体。各级旅游主管部门应抓住“新基建”的机遇，培育壮大各级各类旅游市场主体，推进旅游企业的数字化转型。中央启动了涵盖5G、人工智能、大数据等七个领域的“新基建”。新基建对于经济增长，特别是数字经济、智能经济、新一代信息技术等业态增长有明显的推动作用，进而对旅游业高质量发展形成有效支撑。长远来看，新基建有助于促进旅游服务便利化、旅游业态多元化和管理智慧化的全面发展。不管我们愿意不愿意，旅游领域都将迎来市场、资本、管理、技术和数据全面开放的新时代。传统旅游资源和市场主体集中化甚至在局部市场垄断的迹象越来越明显，但是数字化生存和文化创意发展的新型市场主体刚开始萌芽。为此，各级主管部门必须加强顶层设计识别和预警潜在风险，也需要夯实底层建设，加强公共服务建设，尤其降低中小企业转型成本。智慧旅游的建设在形成共识、建设数据中心、应急指挥平台等方面的成就有目共睹，但也普遍存在“重硬轻软、重建轻管、重政府轻市场”的问题。智慧旅游不是政绩工程，必须在便捷、效率和品质方面让游客可知可感，必须在动能和效益方面让市场主体可知可感，才能落地生根。
  三是坚持文化与旅游融合发展，既要“旅游+”也要“+旅游”。文化和旅游部的组建已两年多了，文化和旅游融合发展才刚刚破题，真融合、深融合、广整合和实融合的道路还很漫长。未来的旅游目的地也一定是文化高地，没有文化吸引力的城市和乡村无法建成一流的旅游目的地，并持续吸引外来游客的到访。从旅游发展的角度来看，游客可触可感可体验的文化才是人民需要的文化。当代文化不只是舞台艺术和文化遗产，而是系统浸入百姓日常生活的，不是高高在上的、疏离的、非消费的。着眼于文化和旅游融合发展，需要主动融入国家文化公园建设和传统文化复兴工程，统筹推进长城、大运河、长征、长江、黄河等国家旅游线路建设和推广工作；需要用好文物公益基金、旅游发展基金和产业基金，务实推进文物传承保护利用和文化遗产活化工作。无论是文化事业、文化产业，还是旅游业，都要以人民的文化权益和旅游权利为中心，回归国民休闲，回归大众旅游，从项目、产品和服务界面上切实把文化和旅游融合到一起。过去我们强调旅游对经济社会发展的带动作用，推动全域旅游和“旅游+”，积累了很好的经验。今后要更加重视新型城镇化、新农村建设、国家公园、国家文化公园对旅游带动作用，不断满足广大游客的新型消费、升级消费和品质消费。购物+旅游、科技+旅游、教育+旅游、体育+旅游、交通+旅游等新业态，都是可能的，也是可行的。
  四是坚持旅游领域新一轮的深化改革和扩大开放。上个世纪八九十年代，旅游发展得益于改革开放，也在一定程度上引领了改革开放。文化和旅游系统既要落实中央深改委要求的边境旅游示范区和跨境旅游试验区建设要求，以及“一带一路”、亚洲文明对话、国家文化公园、澳门世界旅游休闲中心、海南自贸区等国家战略对旅游业的要求，也要在工作层面上向市场放权，向企业让利。开放意味着双向的开放，中国的旅游企业和关联机构要出去，其他国家和地区的旅游企业和关联机构，还有跨国公司也要进来。以旅游推广为例，可以采取国际惯例，邀请更加熟悉客源市场的当地机构和人员做“美丽中国”宣传营销，这样可以倒逼国内旅游目的地营销机构在竞争中成长。国际游客多了，世界旅游集团来了，传媒、金融、保险、自驾等关联机构入驻了，旅游业的高质量发展进程无疑会加快。
  五是坚持完善旅游治理体系，持续提升旅游治理能力。从中央层面来看，针对中小微型企业增值税及其附加、五险一金、房屋租金的减免，以及银行货款展期等，不再区分行业和领域，只要是符合国家标准的中小微型企业和个体工商户，都可以享受相关待遇。同时，各级旅游部门也在防控疫情、推进有序复工、扶持旅游企业等方面做了大量的工作，如文化和旅游部出台了关于退还80%的旅行社质量保证金的政策，并调整了一定比例旅游发展基金使用方向，用于旅游企业贷款贴息的政策已经公布。此外，各级行政主体作为公共服务的提供方，要保障游客权利，尤其是游客的生命安全和身体健康，这是必须坚守的底线。在当前复工复业的关键时期，各级主管部门需要加强专业指导工作，重点加强游客服务中心、旅游厕所，以及主要旅游城市游客集散中心等重点场所的疫情防控。同时，需要做好市场恢复和产业振兴的准备工作，以重塑旅游业整体形象为重点，分阶段推进旅游业恢复与振兴，并持续完善旅游安全和应急管理体系。