健全基础性制度 培育数据要素市场

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王磊 刘泉红 曾铮（中国宏观经济研究院市场与价格研究所）

  数据是国家发展重要的基础性和战略性资源。新形势下，充分发挥数据要素的基础性资源作用和创新引擎功能，更好发展以数据驱动和创新引领的数字经济，对推动我国经济高质量发展具有重要意义。
  《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出“加快培育数据要素市场”，在“推进政府数据开放共享”“提升社会数据资源价值”“加强数据资源整合和安全保护”等方面作出部署。我们亦需深刻认识数据作为新的关键生产要素的重要作用，发挥优势、挖掘潜力，进一步健全完善数据要素市场基础性制度，补齐短板，加快打造强大数据要素市场，夯实我国数字经济发展的基础。
  数据要素是重要的基础性和战略性资源
  作为新的关键生产要素，数据要素可以从供需多个渠道提升经济发展效率，对推动经济高质量发展起到“倍增器”的作用，已经成为驱动国家发展的重要基础性和战略性资源。
  一方面，数据要素直接参与生产和服务过程，能大幅提高供需对接水平。依托工业互联网、大数据、人工智能等新型基础设施和技术，数据要素可以从多个维度推动实现生产效率的提升。数据要素能优化企业生产流程，促进企业间资源高效优化配置，促进产业链协同，提升产业整体竞争力；能帮助企业精准把握用户需求，促进供需有效对接，提升服务水平。
  另一方面，用好数据要素可降低市场运行成本、提升宏观经济治理效能。数据要素能显著突破信息传递和获取的时空约束，降低经济活动的各种交易成本，有效提升市场经济运行效率；数据要素和大数据分析技术还能显著优化宏观经济决策流程，提升宏观经济治理效能。
  与此同时，推动数据要素及其载体的融合互促，能有效培育壮大数字经济。数据要素市场快速发展，在推动数字产业化、催生诸多新产业新模式新业态的同时，还能通过与传统产业的深度融合，加快产业数字化步伐。数据规模快速扩大需以数字基础设施为载体，带动数字基础设施投资增长；而数字基础设施日益完善将更有效释放数据要素的发展动能，激活数据、信息等领域的新兴消费，畅通国民经济循环。
  培育和发展数据要素市场具备良好条件
  我国充分发挥数据的基础性资源作用和创新引擎动能，加快发展数据要素市场，不仅非常必要，而且有巨大的优势、空间和潜力。
  庞大的网民规模为数据要素市场持续壮大提供了基础。截至2020年3月底，我国网民规模达9.04亿，互联网普及率达64.5%，其中农村地区互联网普及率为46.2%，主要指标在全球均位居前列，“数字鸿沟”持续缩小。海量的互联网用户是我国数据要素市场成长的巨大潜力所在。一方面，海量互联网用户的网络使用，为数据资源快速积累提供了便利条件，预计到2025年，我国数据规模将占全球数据资源总量的四分之一；另一方面，庞大的互联网用户能产生巨大的数据、信息和知识等新型消费需求，这为数据要素市场发展壮大提供了强大内生动力，能有力推动数据要素市场规模不断拓展。
  数字技术积累为数据要素市场成长提供了现实可能。当前，我国企业大力推进5G、人工智能、区块链等新一代信息技术研发和创新，在一些领域已经达到甚至领先于国际先进水平。一系列数字关键技术不断创新演进和应用深化，进一步凸显了数据要素及其市场体系在我国产业发展中的重要作用，且为将数据要素的发展潜力转化为现实生产力提供了强有力的技术支持，为数据要素市场体系提供了先进的技术架构。
  数字基础设施为数据要素市场建设提供了载体支撑。我国“云、网、端”等数字基础设施不断完善，智能终端日益普及，用户触网、企业上云的规模不断扩大，这些都为完善数据要素生产、交易、流转和消费整个数据要素价值链，促进数据高效流动和优化配置，构建全国统一、联通全球的强大数据要素市场体系，创造了关键性载体支撑和技术基础。
  需以健全完善基础性制度为重点
  更好培育数据要素市场，是促进数据要素高效流动和优化配置的重要抓手，是壮大数字经济、提升我国数字经济全球竞争力的重要途径。应从顶层设计着手，加快完善数据要素市场的制度框架和支撑体系，为培育壮大数据要素市场提供有力制度保障，提升我国的全球数据资源配置能力和竞争力。
  一是健全完善数据要素产权制度。产权界定清晰是数据要素市场健康发展的基础。可考虑对个人数据和非个人数据的所有权、使用权、处置权和收益权进行明确界定，加强数据产权侵权保护和执法，确保各类利益主体的合法权益；探索制定非个人数据产权界定的办法，明确非个人数据在数据产生、流转、交易、处理等过程中的产权边界；完善数据溯源体系，探索制定应用新一代信息技术界定数据产权的操作方法和管理办法；完善个人信息授权许可制度，平衡各类主体之间的利益；建立数据资产知识产权管理制度。
  二是健全完善数据开放共享制度。共享开放是数据要素市场健康发展的关键。可考虑加快建立国家数据资源目录和数据资产管理制度，推进国家数据资源价值评估和清查审计；构建政府数据采集、质量保障和安全管理标准，完善统一的政府数据开放平台和标准体系，加强政府数据分级分类开放；推进经济治理基础数据库动态优化，加快完善政企数据资源共享合作制度，探索推进政府公共数据授权管理制度，打通政企数据库接口；重点推进企事业单位、科研院所、社会大众之间数据开放共享、利益分享制度建设，引导各方开展数据资源共享合作。
  三是健全完善数据安全管理制度。确保数据安全是数据要素市场健康发展的前提。应加快健全数据安全保护的相关法律法规，加强与现有法律法规的衔接，形成比较完备的数据安全管理法律法规体系。加快建立数据分级分类标准体系，健全完善数据资源分级分类管理制度，重点制定分行业分领域的数据安全管理实施细则，明确各类涉数利益主体分级分类安全管理主体责任。完善数据安全保障、风险评估及安全审查制度，健全数据泄露通知制度，建立内外有别的跨境数据流动安全保障体系。
  四是健全完善数据要素交易制度。壮大数据交易是数据要素市场健康发展的重要一环。需探索建立正面引导清单、负面禁止清单和第三方机构认证评级相结合的数据要素市场准入管理制度，支持引导数据密集型行业平台和企业积极参与数据要素市场交易，形成一批合格的交易主体和数据服务中间商。创新数据要素交易模式和交易规则，不断完善数据交易（共享）的技术保障、检测认证、风险评估、信息披露和监督审计等相关制度规范。积极参与数据跨境流通市场相关国际规则的制定。
  五是健全完善数据市场治理制度。强化市场治理是数据要素市场健康发展的保障。进一步完善市场竞争监管法律法规体系，强化数据要素市场监管和反垄断，坚决打击和防范数据滥用和不当使用行为。构建线上线下无缝衔接的数据要素市场全流程全生命周期监管体系，完善多元主体参与、协同共治的数据要素市场治理体系。
  六是健全完善数据要素收入分配制度。合理的收入分配是数据要素市场健康发展的重要内容。应在明确产权的基础上形成数据要素按市场评价贡献、按贡献决定报酬的初次分配基本框架。多方发力，完善数据要素收入分配政策体系，确保数据要素收入分配兼顾效率公平，让企业和个人有更强激励和更大空间去利用数据要素创造价值和增加财富。