五中全会提出“国家行政体系”丰富内涵和深远意旨

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许耀桐（中共中央党校（国家行政学院）一级教授）

  党的十九届五中全会立于新时代的战略高度，精心擘画了国家“十四五”规划以及未来十五年发展的远景目标。《公报》提出“国家治理效能得到新提升，社会主义民主法治更加健全，社会公平正义进一步彰显，国家行政体系更加完善，政府作用更好发挥，行政效率和公信力显著提升”等要求，为建设更加完善的国家行政体系谋划了新布局、吹响了新号角。“国家行政体系”继承了马克思主义国家行政管理的思想，为坚持和完善中国特色社会主义行政体制开拓了前进的道路。作为一个创新性的概念范畴，它蕴含着丰富的内涵和深远的意旨，需要认真领悟和把握。
  国家行政体系是制度体系
  在论及构建中国特色社会主义国家治理体系时，习近平总书记特别注重制度问题。他指出，国家治理体系是“管理国家的制度体系”，也就是说，国家治理体系是由国家制度组成的体系。国家行政体系作为国家治理体系中的一个重要部分，也是由一系列行政制度构成的。要完善国家行政体系，就要打造国家行政体系的制度体系。
  在行政制度的建设上下功夫，必须实现制度化、规范化和程序化。制度化的要义是，在国家行政管理的各领域、各方面，都要作出法律法规安排，借以形成一整套紧密相连、相互协调的国家行政制度；规范化的要义是，通过发布和实施一系列关于行政管理的标准、规则和要求等，达到行政管理过程中的统一，获得行政管理的最佳秩序和最佳效益；程序化的要义是，行政管理工作要按照法定的步骤、流程开展，这些步骤、流程有着严密的、内在的、合理的安排。
  由制度体系形成的制度化，是行政管理发展成熟的表现。制度化的过程，也体现为规范化、程序化的过程，因为制度化必然要求行政管理的规范化、程序化。从这个意义上说，国家行政体系的制度化，其实质就在于行政管理需要严格的法治，才能提高行政效能。
  国家行政体系是组织体系
  国家行政活动，离不开相应的组织和组织体系。国家行政的组织体系是指由各行政组织形成的结构体系。行政组织的结构体系，首先是由行政组织的基本要素和细胞——职位与人员的排列组合，构成一个行政部门，然后再组成一个行政单位、一个行政机构，最后形成国家的行政机构序列。行政组织体系是国家行政体系的载体和实体，由行政机构具体承担国家的行政活动。
  改革开放40多年来，中国的行政机构已经进行了八次改革。尤其是2018年的深化党和国家机构改革，包揽党政军群四大方面，涵盖多个领域的机构改革。这次改革通过对职能相近、管理分散、分工过细的机构，对职责交叉重复、相互扯皮、长期难以协调解决的机构，进行整合调整、综合设置，形成了科学合理、精干高效的管理体系。第八次机构改革方案实施后，各行政部门内部的整合也随即展开，按照新的职能定位，实现业务重组、系统重构、业务流程再造，重新按照管理流程分配管理职权，整合重组各子系统和各类人员，使改革后的行政机构成为有机的整体。
  尽管我国的机构改革已取得了重大进展和成果，但机构改革仍是一项长期持续的任务，必须继续转变政府职能，推进机构改革，优化机构设置，积极稳妥地实施大部门制改革。从这一点来看，建设完善的国家行政体系，还需要优化行政组织结构，改革行政机构，形成高效的行政组织体系。
  国家行政体系是领导体系
  领导体系是由组织内部各层级之间、各部门之间权责配置形成的指挥协调关系。怎样认识和稳妥处理党政关系，是建设国家行政体系中的领导体系的核心问题。“党政军民学、东西南北中，党是领导一切的”，要形成新型的国家行政体系的领导体系，必须加强和改善执政党对国家政权机关的领导，发挥执政党在国家行政管理中的核心作用。自党的十八大以来，我们已经确立了“必须坚持和加强党的全面领导”“建立健全党对重大工作的领导体制机制”等重要思路，党中央领导中枢负责重大行政决策和行政部署工作也在统筹协调、整体推进。
  建设国家行政体系中的领导体系，还要全面增强领导干部的执政本领。党的十九届四中全会提出的增强各级领导干部的“九大本领”，即学习本领、政治领导本领、改革创新本领、科学发展本领、依法执政本领、群众工作本领、狠抓落实本领、驾驭风险本领和斗争本领，以及习近平总书记近日在中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班开班式上提出的“七大能力”，即政治能力、调查研究能力、科学决策能力、改革攻坚能力、应急处突能力、群众工作能力、抓落实能力，丰富了干部能力整体发展的理论，为培养造就一支具有高素质领导水平的干部队伍指明了努力的方向，系统地建构了新时代中国特色社会主义干部素质体系。
  国家行政体系是执行体系
  国家建立的制度、组织机构，以及领导的部署、指挥等活动，其生命力都在于执行。国家行政体系必须优化行政执行体制，健全强有力的行政执行体系。行政执行体系产生的行政执行力，是指贯彻行政组织的战略意图，按照制度规定的要求，集聚行政团队的力量，完成既定的行政任务，达到预定目标的实际操作能力。
  行政执行体系分为三个层级：对于行政组织中的领导层来说，执行力主要表现为行政力量的配置运用、组织管控，重点是要将战略与决策转化为实施结果；对于行政组织的中层管理层来说，主要表现为行政工作中具体措施和任务的实施和完成；对于行政组织团队中的个人来说，主要表现为每一个单一执行主体在上级下达指令或要求后，迅速做出反应，把上级的命令和想法贯彻或者执行下去，变成实际行动，行动变成结果，从而保质保量完成任务。
  当前，在行政执行方面存在着一些公务员不作为，或乱作为的不良倾向。对于不作为的公务员，必须完善行政执行的考核考察制度，压实工作责任，促使其积极作为。对于乱作为的公务员，要进一步整合行政执法队伍，推动执法重心下移，提高其行政执法能力水平，同时要通过完善行政执法责任制和责任追究制度，健全强有力的行政执行体系，提高政府的执行力和公信力。
  国家行政体系也是信息技术体系
  工业化之前的国家行政，没有什么科技含量、也用不上任何科技产品。现代化的国家行政体系则需要建立在信息技术的基础上，形成行政信息技术体系。当代中国，支撑行政信息技术体系的互联网+数字政府，具有强大的功能作用。新一代的信息技术以及办公自动化技术，改变了行政参与方式。其中，云计算平台构成行政管理的“大脑中枢”，大数据的运用组成了信息收集的“细胞群”，为各级政府机构在技术层面提供可靠的IT基础服务平台，使行政机构一方面能够通过海量数据实现逻辑性或实证性的计算分析，另一方面能够变被动响应性决策为主动预见性决策。此外，移动电子政务也已成为联系各方的“神经网络”，有助于拓展整个电子政务的载体渠道和网络布局，使得网络间节点由疏松转为致密。信息技术还能实现行政的跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理。
  从目前发展的态势来看，建设国家行政体系的信息技术体系正面临新的挑战和紧迫的任务。习近平总书记指出，要“审时度势、精心谋划、超前布局、力争主动，……加快建设数字中国”。构建互联网+数字政府，加强数据有序共享，要理清部门权力与资源边界并优化配置，破除“条块分割”藩篱，消除“孤岛”现象，真正实现部门间的互联互通。此外，还要按照“共享为原则、不共享为例外”的要求，加快研究制定政务信息资源共享管理制度，建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则，结合国家层面与地区层面的实际情况通盘考虑，建立起行之有效的全国通用标准与制度规范。
  建设更加完善的国家行政体系，是全面建设社会主义现代化强国的一项新任务，这不仅关系到国家行政体系自身的发展、健全和完善，而且对全面建设社会主义现代化强国的其他方面有积极作用。国家行政体系的更加完善，将形成巨大的行政管理整体优势、综合优势，进而真正展现出中国特色社会主义的制度优势。