蔡昉：合理评估“就地变更户籍身份”的改革潜力

国粮

蔡昉（中国社会科学院副院长，清华大学中国农村研究院指导委员会委员）

  阅读提示：中央提出“提高户籍人口城镇化率”的要求，地方政府采取的办法是就地变更户籍身份。把“县”变成“市”、把“乡”变成“镇”变成“区”、把“村委会”变成“居委会”，人们的户籍身份就变了。调查显示，这个因素对城镇化的贡献率高达53%。但是，这只是变了一个统计口径而已。

  新型城镇化，新在什么地方呢？新在以人为核心，当前就是以农民工市民化为核心的城镇化。同时，这也是实现“双循环”、形成新发展格局的主要途径。

  一、新型城镇化急需改善收入分配状况

  提高收入，就意味着做大蛋糕。但是，如果这个蛋糕分得不好，也不能充分转化成居民的消费。

  假设有两组人，一组穷人和一组富人，富人的特点是可以随心所欲地消费，但是其拥有的收入不可能全部消费完，因为他们已经没有那么多的需求了。反过来对穷人而言，他们对很多消费内容仍有渴求，但他们的收入并不能保证消费的实现。两种情况合起来，就会造成过度储蓄。因此，提高消费率以及消费对经济增长的贡献率，另一个途径就是改善收入分配状况。

  目前仍然存在着收入差距过大的问题。根据国家统计局对城乡居民收入五等分的数据，可以看到这个差距。我们将城镇最高20%收入组与最低20%收入组进行比较，目前有接近6倍的差距。农村居民中最高20%收入组和最低20%收入组相比，目前差距是8.5倍，总体看仍然呈提高趋势。城市最高20%收入组和农村最低20%收入组相比，则差距是22倍，非常大。

  设想一下，如果把这个差距消除掉或大幅减小，消费率就可以明显提高。可问题在于，农村居民缺少系统性、趋势性的增收的渠道，没有可持续增加收入的渠道，因而很难显著缩小与城市的收入差距。

  目前农村居民的收入增长主要来自于工资性收入，即外出打工的收入。如果这个务工机会不是稳定的、终身的，劳动者本身不是充分顺畅流动的，在劳动力市场和基本公共服务上未能享受均等待遇，那么农民家庭收入的可持续性和稳定性就会受到很大影响。

  实际上，新冠肺炎疫情就暴露出这种不完全城镇化的一大弊端。劳动者居住地与工作地、户籍所在与常住地的不一致，加大了不必要的季节性人员流动。而在遭遇突发事件后，大规模的返乡和返城都更为困难，造成生活和工作异常，延误复工复产。加上许多基本公共服务与户籍挂钩，妨碍获得机会的均等化，也让劳动者无法后顾无忧地消费。

  由于新冠肺炎疫情的影响，2020年第二季度农村居民收入情况与往年同期相比，就完全不一样。往年在第二季度，农村居民收入同比增长一般是6%-7%，今年则是-4.7%。尽管随后会逐渐得到恢复改善，但是，这一年农民收入无疑遭受到很大的损失。

  二、新型城镇化急需户籍制度改革

  新冠肺炎疫情告诉我们，户籍制度是会在关键时刻给经济社会运行带来重大制约的。同时，农业劳动力不能充分转移也会阻碍农业生产方式现代化的顺利推进。

  我们总是在讲农业适度规模经营，现实是，中国的农户规模只相当于美国的0.4%，与同为小农户的印度和日本相比，我们也仅相当于他们一半的水平。只有让农业劳动力比较彻底地转移出去，才能真正扩大土地经营规模，提高农业的劳动生产率，才有农业生产方式的现代化。

  越是完全彻底的城镇化，即以农民工落户为核心的新型城镇化，越有利于实现规模经营、提高农业劳动生产率，实现产业兴旺的目标，同时避免出现农业衰落和农村凋敝的现象。否则的话，“四化同步”就不太可能实现。因此，新型城镇化的核心是农民工的市民化。

  为了解决城镇化不彻底和户籍制度改革推动不力的问题，中央提出“提高户籍人口城镇化率”的要求，地方政府采取的办法是就地变更户籍身份。把“县”变成“市”、把“乡”变成“镇”变成“区”、把“村委会”变成“居委会”，人们的户籍身份就变了。

  调查显示，这个因素对城镇化的贡献率高达53%。但是，这只是变了一个统计口径而已，实际情况并没有改变。真正的新型城镇化落脚点应该着眼于进入到城市的农民工。

  “就地变更户籍身份”既解决不了农民工落户问题，且潜力已逐渐用尽，应该把户籍制度改革作为新型城镇化的主要推手，尽快消除常住人口与户籍人口城镇化率之间的巨大缺口。

  现在，从中央到地方再到学者，对于户籍制度改革的必要性和紧迫性达成了高度的共识。提高非农劳动参与率、促进资源重新配置、扩大居民消费，从而提高潜在增长率，是户籍制度改革的显著社会收益。

  我们的研究显示，户籍制度改革可以带来真金白银的改革红利，即通过促进劳动力的流动和资源更有效率配置，达到提高潜在增长率的目的。但户籍制度的改革阻点在于改革成本与改革收益的不对称。地方政府支付主要的改革成本，却不能获得全部改革收益，因而产生改革激励的不相容。

  经济学有个词叫“外部性”，即私人成本和社会成本不一致，私人收益和社会收益不一致。这里就表现为中央政府与地方政府的改革激励不相容。打破困局的关键，是做出明确的成本分担和收益分享的安排。中央政府和地方政府之间需要更合理地分担改革成本，更合理地分享改革收益。（来源：北京日报2020年11月9日）