蔡昉：人口发展新常态下需加快破除城乡二元结构

蔡昉（中国社会科学院国家高端智库首席专家、学部委员）

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]党的二十大报告强调，着力推进城乡融合和区域协调发展，同时要求，到2035年，基本公共服务实现均等化，农村基本具备现代生活条件。2023年5月，二十届中央财经委员会第一次会议提出：必须全面认识、正确看待我国人口发展新形势。要着眼于强国建设、民族复兴的战略安排，完善新时代人口发展战略，认识、适应、引领人口发展新常态；加快塑造素质优良、总量充裕、结构优化、分布合理的现代化人力资源，以人口高质量发展支撑中国式现代化。当前，遵循党中央的决策部署，推动乡村振兴和实现中国式农业农村现代化，需要特别关注人口发展新常态对“三农”工作带来的挑战，以及如何通过破除城乡二元结构应对这些挑战。本文对相关问题进行分析，并在此基础上提出政策建议。

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[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]一、中国人口发展新常态的主要表现

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]在过去几年里，中国人口发展发生了一些关键性的转折，进入一个新常态。人口发展的新趋势和新常态，在给整体经济社会发展带来挑战的同时，也对推进乡村振兴、实现农业农村现代化等“三农”工作任务目标带来严峻挑战。对此，我们可以从三个方面的变化及其带来的三重挑战进一步认识和把握。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]第一个变化：中国的人口负增长时代已经来临。中国的总和生育率（即每位妇女平均生育孩子数）1992年降低到2.1这个能够保持人口稳定的更替水平之下，2020年仅为1.3，成为世界上生育率最低的国家之一。作为长期低生育率的必然结果，2021年中国人口达到峰值，2022年起首次出现负增长，并且从此难以逆转。这个人口趋势变动意味着中国进入一个人口发展新常态，无疑将对包括“三农”工作在内的中国经济社会发展产生深远的影响。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]与此同时，中国人口发展“未富先老”的特征进一步凸显，其中城乡之间的人口特征差异，就属于一种未富先老特征。例如，由于劳动力外出务工和人口向城镇迁移，农村人口老龄化程度更高，养老矛盾更加突出。这种未富先老现象，既放大了人口挑战的严峻性，也孕育着一些特有的机会窗口。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]第二个变化：中国已进入中度老龄社会。2021年，中国的老龄化率即65岁及以上人口比重达到14.2%。国际上有一个公认的老龄化划分定义。第一，老龄化率超过7%即可称为老龄化社会，或低度老龄社会。中国在2000年已经达到这一水平。第二，老龄化率超过14%，一般被称为老龄社会或中度老龄社会。中国从2021年开始已经进入这个阶段。第三，老龄化率超过21%即为高度老龄社会。也就是说，随着人口开始负增长，中国已经正式进入中度老龄社会，预计在2030年前后进入高度老龄社会。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]第三个变化：劳动年龄人口的负增长进一步加速。劳动年龄人口组的峰值出现在2011年，随后进入负增长，造成劳动力短缺、人力资本和生产率改善速度放慢、资本回报率下降等，从而导致GDP的潜在增长率降低，以及实际增长的减速。随着我国人口负增长时代的来临，劳动年龄人口将加快减少。在2011—2022年期间，中国15—59岁劳动年龄人口每年减少的速度为0.14%，在2022—2035年期间，这个速度预计将大幅度提高到0.83%。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]从上述关于人口发展三个方面的变化，再来看由此产生的对于中国经济社会的三重挑战。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]首先，从供给侧看，中国经济的潜在增长能力进一步降低。这是经济发展到达一定阶段必然会发生的，主要原因是人口红利的式微。用更新后的人口数据，我们可以对2021—2035年期间GDP的潜在增长率进行重新估算，从估算结果可以看到，中国经济潜在增长率从原来预测的4.84%降低到4.53%（蔡昉等：“中国经济将回归怎样的常态”，《中共中央党校（国家行政学院）学报》2023年第1期）。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]其次，从需求侧看，在净出口、资本形成和最终消费这“三驾马车”中，国内需求部分，特别是其中居民消费需求因素，越来越成为经济增长的常态制约，这是以往从未出现的情况。也就是说，如果不能稳定和扩大居民消费，进而打破瓶颈制约，经济潜在增长率的实现也会受阻。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]最后，老年人口抚养比将加速提高。直到2035年之前，中国的老年人口赡养比会一直快速提高。根据联合国人口预测，60岁及以上人口与20—59岁人口之间的比率，将从2022年的0.32提高到0.57，提高幅度高达80%。这将使“现收现付”式养老保障制度难以为继，可能导致公共养老金的支付危机，同时加大照料高龄老年人的难度。

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[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]二、人口发展新常态对“三农”的影响

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]通过我国人口在总量和结构上的变化来看，人口发展新常态在农村有特殊的表现，也对农业农村发展提出新挑战。在现代化过程中，城镇化率提高以及农业产值比重和就业比重下降，是各国都遵循的共同发展特征。与城镇相比，农村总人口和劳动年龄人口的减少速度更快，因而老龄化程度更高，这成为区域人口增长分化的一个突出表现。根据第七次全国人口普查数据，我们可以绘制城乡对比的人口老龄化程度城乡差异图（图1）。农村人口未富先老的特征，导致“三农”工作面临更突出、更严峻的挑战，解决起来难度也更大。

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[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]第一，剩余劳动力转移的迫切性，同大量劳动力转移难度加大之间形成突出的矛盾。2011年以来，劳动年龄人口负增长导致的劳动力短缺，已经成为中国经济减速的一个关键因素，未来这个问题仍然突出。然而，在农业和农村仍然存在大量尚未充分利用的劳动力。例如，根据世界银行的数据库，高收入国家的农业就业比重平均在3%这个水平，而2022年中国的这一比重高达24.1%。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]对于保持中国经济在合理区间增长来说，劳动力供给充足以保持人口红利潜力十分重要，因而农业劳动力转移是必要的和急需的。与此同时，农业劳动力已经具有明显的大龄化特征，转移到城镇非农产业面临越来越大的难度。例如，根据第七次全国人口普查数据，在16—64岁劳动年龄人口中，年龄在45—64岁之间的大龄者占比，全国平均为43.2%，城镇为39.2%，农村则高达51.0%。潜在需要转移的劳动力趋于大龄化，在劳动力整体短缺的情况下，降低了劳动力的供给和需求。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]第二，农村居民收入提高的难度加大。农村老龄化率高达17.7%，比城镇的11.1%高出6.6个百分点。农村中位年龄已经达到44岁，比城镇的36岁大8岁。由此导致的三个方面问题值得关注。一是农村劳动力的大龄化，使这个人群显现出在人力资本上的短板，外出务工的困难日益增强，不利于实现更加充分和更高质量就业。二是农村居民的社会保障需求明显提高，而制度供给仍然不充分，基本公共服务供给在城乡之间仍然存在较大差距。三是随着与农村人口老龄化相关的致贫风险提高，家庭消费和储蓄双双孱弱，抵御风险的能力相应下降，农村有可能产生新的贫困现象。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]第三，村镇空心化和空巢家庭的现象严重，人口支撑农业农村现代化的能力不强，农村更高的老年抚养比加重养老负担。从人口数据可以看到，流行的“386199”部队（“38”指“三八”节，代指妇女；“61”指“六一”节，代指儿童；“99”指农历九月九，既是重阳节，也是老人节，代指老人）说法是成立的，即农业劳动力和农村人口具有女性、儿童和老年人占比偏高的特点。一是在农村就业人口中，从事农林牧渔业和非农产业的性别比（女性=1）分别为1.14和1.85，也就是说男性劳动力更多从事非农产业。二是城乡少年儿童抚养比（0—14岁人口与15—64岁人口比率）分别为0.24和0.31，农村少年儿童比重偏高。三是城乡老年人口抚养比（65岁以上人口与15—64岁人口比率）分别为0.16和0.28，即农村面临更大的养老保障需求。这意味着农村日益缺乏经济社会发展所需的人气，而如果不能做到人丁兴旺，则很难实现产业兴旺。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]第四，由人口结构变化产生的基本公共服务需求，亟待提高农村社会保障水平和覆盖率。更深度的老龄化和更高的老年人口抚养比，要求从经济方面提高农村社会养老保险水平和覆盖率，从健康方面对留守老年人进行更好的照料和看护，从精神方面给予空巢老年人更多的慰籍。然而，在整体上来说，农村社会保障体系尚不完善，可以调动的社会养老资源仍显不足，社会保障仍然不充分。例如，2021年城乡居民社会养老保险的平均给付金额为0.23万元，仅仅是城镇职工社会养老保险给付金额的5.34%。第七次全国人口普查数据显示，在农村60岁及以上老年人中，处于“不健康”状态的人口比例为16.1%，显著高于城镇9.9%的比例。在农村60岁及以上老年人中，进入养老机构的比例仅为0.55%，处于“不健康”状态的老人只有1.72%住在养老机构，处于“不健康”并且“生活不能自理”的老年人，也只有3.79%住在养老机构。农村60岁及以上老年人同子女共同居住的比例仅为36.1%，明显低于城镇42.8%的水平。

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[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]三、通过破除城乡二元结构积极应对挑战

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]实施积极应对人口老龄化的国家战略，应该以城乡统筹的方式予以推动。这一战略在农村的政策部署和具体实施，与推进农业农村现代化以及乡村振兴的战略安排是一致的，作用效果也必然是兼容的。因此，与“三农”工作相关的各项战略部署、制度建设和政策推动，应该彼此衔接和协同推进。关于政策上的总体建议是，“三农”政策要更加突出人口视角，以破除城乡二元结构为突破口，着力推动形成人口高质量发展的格局。具体来说，我们将更有针对性地强调以下三个方面。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]首先，以更大的力度推进土地经营规模的扩大，以更大的紧迫感推动以农民工落户为核心的户籍制度改革。在调查研究中，我们可以看到一个所谓的“比较劳动生产率之谜”，就是说为什么改革开放这么多年，在各种因素推动农业劳动生产率显著提高的同时，农业的比较劳动生产率仍然很低。比较劳动生产率这个指标是一个产业的产值比重与就业比重的比率。根据国家统计局数据计算，在1978—2021年期间，第一产业的比较劳动生产率始终小于1，大体上在0.3~0.5之间徘徊；第二产业和第三产业的比较劳动生产率一直显著大于1。第一产业比较劳动生产率相当于第二产业和第三产业的比例，在1980年分别为13.1%和19.5%，2000年分别为6.7%和17.8%，2021年分别为7.2%和23.8%。可见，第一产业比较劳动生产率相对二、三产业偏低的现象较为显著。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]根据比较劳动生产率的定义和计算方法可知，决定该指标水平的关键，在于一个产业产值比重与就业比重之间的相对关系。所以，农业比较劳动生产率始终难以提高的原因，归根结底是由于农业就业比重（2022年占全部就业的24.1%）与农业增加值比重（2022年为全国GDP的7.3%）不相匹配。因此，把农业中存在的剩余劳动力转移出去，不仅有助于提高农业劳动生产率，还将增加非农产业的劳动力供给，促进资源在产业之间和区域之间的重新配置。户籍制度改革能释放出的改革红利既有供给侧的也有需求侧的。现在常住人口的城镇化率是65%，但户籍人口城镇化率只有47%，存在18个百分点的差距，进城农民工被统计成城镇的常住人口，但是没有得到城市的户口，也就没有享受到完全均等的基本公共服务。农民工进城后，可以稳定地提供非农产业的劳动力，刺激劳动力继续流动带来资源重新配置，提高资源配置效率，拉动潜在经济增长，从而支撑中国经济的长期持续发展。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]其次，通过农村金融体制和土地制度改革，大幅度增加农村居民的财产性收入。在农村人口老龄化不断加深，并且比城镇更加严重的条件下，农村住户所得工资性收入的增长及其贡献趋于减弱。因此，推动居民财产性收入的政策力度应该加大，促进农村居民可支配收入的多样化和可持续性。目前在农村居民的收入及其增长中，财产性收入始终是一个明显的短板。在2022年农村居民可支配平均收入20133元中，财产性净收入只占2.5%；在2012—2022年期间，财产性净收入对农村居民可支配收入的增长贡献仅为2.9%。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]这方面的关键性改革和政策调整，应该立足于制度上的保障和推动，让农村居民获得更多的财产权益。一方面，通过金融和银行业的城乡一体化发展，借助普惠金融和金融科技成果，特别是合理运用以人工智能为核心的数字技术，促进农业农村产业及农民生活的数字化，打破农业与非农产业之间以及城乡居民之间的数字鸿沟，让农村居民从金融发展中获得财产性收益。另一方面，积极推进土地征收合理补偿、集体经营性建设用地同地同权公平入市、农业承包地三权分置、赋予宅基地充分用益物权等一系列土地制度改革，从土地资源的优化配置中获得更充分的财产收益。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]最后，加大政策调整和制度建设力度，提高农村社会保障水平，推进基本公共服务在城乡之间的均等化程度。面对我国人口发展新常态，目前还有诸多政策思路亟待反思和改变。农村的新常态将会使人口更快减少、老龄化进一步加深、居民收入增长趋于减慢。并且，虽然户籍制度改革可使部分老年人随子女在城镇落户，进入城镇养老体系，但是终究还会有很大规模的老年人留在农村。针对这种情况，我们应该突出强调以下三个方面的政策调整。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]其一，城乡居民养老保险这个制度板块，要转向更加普惠型，尽快做到应保尽保。对于收入水平较低的农村居民来说，基于财政补贴和个人缴费的城乡居民养老保险制度，终究难以满足养老的需要。因此，城乡居民养老保险应该率先转变为普惠型，根据国家财力和基本需要确定保障标准，成为一种覆盖全民的托底性保障，与是否参加了某些保险项目或者是否缴费脱钩，进而在此基础上逐渐提高给付水平。按照这个思路进行的养老资源均衡配置，有助于达到公平和效率的有机统一。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]其二，通过促进城乡一体化改善农村养老的硬件环境。一是弱化乃至消除城与乡的边界，在县域和市域范围内，在地理距离相近的城镇与农村之间，实现与养老相关的基础设施共享，以及养老事业运行形式的融合。二是在乡村振兴中提升村庄的集聚水平，合理布局生活空间，以提高居住和生活密度，聚集农村的人气。三是在农村生活圈的构建中，把适老化作为宜居性的重要内容，按照有利于养老、助老和惠老的标准全面推进设施环境的建设和改造。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]其三，农村依靠家庭进行养老、照料和护理的模式已不再可行，应该加快转变到机构养老和社区照护的轨道上。针对农村人口密度小、居住分散、聚集效应弱造成的养老规模不经济现象，可以通过促进农村经济和社会的数字化，借助数字技术特别是人工智能的最新发展予以解决。例如，以互联网和移动互联网为核心的数字经济，具有“零边际成本”的特征，可以对冲规模不经济。以生成式人工智能为核心的最新发展，可以以微不足道的成本，让农村充分分享城市的优质医疗资源和养老助老事业模式，最终打破城乡基本公共服务资源配置的差异性。（来源：理论网微信公号）