贾根良:新形势下应加快构建“网络型举国体制”

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贾根良（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、中国人民大学经济学院特聘教授）

  集中型举国体制的特征与适用范围
  人们一般认为，举国体制可以发挥我国“集中力量办大事”的显著优势，以相对较快的速度实现科研的重大突破。“两弹一星”、载人航天、探月工程等令国人引以为傲的项目都是在举国体制下完成的。在这次抗击新冠肺炎疫情的过程中，举国体制也发挥了重要作用。值得一提的是，以 “两弹一星”科技创新为代表的集中型举国体制并非我国独有，美国“曼哈顿工程”和阿波罗登月计划也属于高度集中型的举国体制。其中，阿波罗登月计划调动了100多所大学、2万家企业，400多万人参加，引发的技术创新从宇航科技一直延伸到服装、食品技术等领域。
  这种高度集中型的举国体制适合于具有以下几个或全部特点的依托核心技术和关键零部件生产的产品：一是需求或市场由政府提供，产品的大部分或全部由政府购买，只要核心技术取得突破，国家就会为其提供试错、改进质量和实现规模经济的机会；二是政府投入不计成本；三是技术变化速度相对较慢；四是主要竞争对手为其他国家或大自然，其中大自然的挑战的具体表现形式有公共传染病等；五是这种高度集中型的举国体制在相当大程度上也适用于私人部门投资意愿不足的公共产品创新。从这些特点出发，不仅可以理解我国计划经济体系下“两弹一星”和“运十大飞机”取得成功的原因，而且还可以解释，在市场经济条件下，我国之所以可以在核电、航天、北斗导航、量子通信、特高压输电和输变电设备、港珠澳大桥、超级计算、高铁等前沿科技领域取得辉煌成就，关键就在于国家提供了有保障的需求或有保障的市场。
  一般说来，在上述领域，只要科研管理体制良好运转，政府的研发投入基本上都能取得预期成果。自改革开放以来，这种高度集中型的举国体制在市场经济大潮下遭到了一些挑战，但问题主要不是出在技术或产品的需求方，而是在供给方。例如，我国航天工业管理体制在技术民主、科研人员职业上升通道和工资待遇等方面存在一些问题，对航天技术研发应用造成了一定负面影响。因此，对于这种市场需求得到国家保障的集中型举国体制来说，“构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制”的主要矛盾集中在供给方和管理体制方面，创新政策的研究和制定主要集中在供给方也是无可厚非的。
  但是，对于以市场需求为主的核心技术创新来说，我国传统的集中型举国体制却出现了一定的不适应。以半导体（集成电路）和信息技术操作系统为例，自上世纪90年代以来，我国政府相继实施了振兴半导体产业的908工程和909工程，并在2006年国务院发布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》中将“核高基”（核心电子器件、高端通用芯片及基础软件）与载人航天、探月工程并列为16个重大科技专项之一。这些重大举措对我国半导体（集成电路）和信息技术操作系统的发展起到了极大的推动作用，但却一直无法解决核心技术和关键零部件等问题。问题的症结何在？
  构建有一定市场保障的“网络型举国体制”
  在笔者看来，半导体核心技术问题主要出在需求方，集中型举国体制政策制定的焦点集中在科技供给方，而忽视了市场对核心技术创新的关键作用。近年来，信息产业的许多业内专家指出，我国发展自主可控芯片和操作系统的难题并不在于核心技术研发，而是在于技术缺乏得到试用和完善的市场机会。我国消费了全球近一半的芯片，面对这么大的需求市场，为什么我国自主可控的芯片仍需大量进口呢？这主要归因于国内市场对于国产自主技术的不信任与不支持。
  不仅私人部门不愿意购买自主可控的国产芯片，我国的公共采购部门在2018年之前也没有购买过自主可控的国产芯片。2018年5月，我国中央政府才第一次将搭载有龙芯、飞腾和申威等国产芯片的计算机、服务器产品列入政府采购目录。在私人部门不购买，而公共采购此前又不支持的情况下，国产芯片自然很难追及进口芯片，研发人员从事核心技术研发的动力也会大大消减，更遑论核心技术研发会出现万马奔腾的局面。
  由此可见，对于以市场需求为主的核心技术创新来说，“两弹一星”式的举国体制出现了一定的不适应，我们需要健全和完善推动核心技术创新的国家体制。在这方面，西方发达国家战后形成的“网络型举国体制”或许可以给我们提供借鉴。“网络型举国体制”具有三个突出特征：针对性资源、市场化运作和公共采购。所谓针对性资源，就是政府的研发资助集中在帮助技术专家克服技术创新中的关键性障碍上；所谓市场化运作，就是通过经纪活动在生产者、工程师、科学家以及其他相关人员之间牵线搭桥，并将新技术的商业化作为政府干预的最终使命；公共采购则是由政府为新生的核心技术在试错、提高质量并打入商用市场之前提供有保障的市场需求。
  通过比较上述两种类型的举国体制，我们不难得出结论，我国集中型举国体制之所以能够取得成功，并非只是得益于“集中力量办大事”的体制优势，还在于国家为其研发出来的核心技术提供了强有力的市场需求保障。对于以市场需求为主的核心技术创新来说，单靠“集中力量办大事”的体制优势是不会有很大成效的。发达国家成功的经验和拉丁美洲失败的教训都在一定程度上说明了市场的重要性。没有技术，还可以通过自主创新创造技术，但如果失去广大的市场，自主创新就无从谈起了。因此，我们需要在社会主义市场经济条件下，创建一种新型的“网络型举国体制”，这样一来，那些产品需求来自于私人部门等多元化个体，市场存在很大的不确定性、风险和成本很高、技术更加复杂、技术创新速度快的核心技术创新就能得到更大程度的发展。
  将公共采购市场创建为关键核心技术成长壮大的“根据地”
  公共采购又被称作政府采购，但它并不限于狭义的政府部门，而是涵盖使用财政资金进行采购和投资的多个公共部门机构，如学校、公立医院、国防部门和国有企业等。一般说来，在发达资本主义国家，公共采购是一种替代关税、保护并培育民族工业的产业政策，它既为产品创造了市场，保护了市场，又为其发展提供了融资支持，而且通过制定新的技术标准，国家还可以刺激企业实现更高水平的核心技术创新。公共采购在“网络型举国体制”中发挥着关键作用。几乎所有核心技术创新如集成电路、全球定位系统和互联网等产品的试用机会和初始市场都是由政府通过公共采购提供的。一些西方发达国家科技创新的历史经验说明，需求方创新政策特别是公共采购政策可能比供给方创新政策，如政府为科研机构提供研发资金更能推动核心技术创新。
  从政策实施的难易程度和需求驱动角度来看，对于落后国家来说，幼稚工业保护是比公共采购更有效的产业政策。历史上，英国、美国、日本和韩国从落后国家奋力向发达国家的阶梯攀登时，其核心技术的自主创新都是通过关税保护和严格限制外国直接投资，为本国企业提供有保障的国内市场来实现的。幼稚工业保护的实质是需求方的创新和产业政策。但是，在我国加入世贸组织后，特别是在大力引进外国直接投资的情况下，我们已经很难再复制发达国家过去的成功经验。目前，我国还没有加入WTO《政府采购协定》，公共采购可能是我国在需求方支持核心技术创新的唯一有效的产业政策。
  如果对西方发达国家“网络型举国体制”产生和运行的环境有所了解，我们不难发现，它主要是运用于国内没有私人竞争者的前沿商用核心技术创新领域的。在这种没有竞争者的市场上，西方发达国家企业尚且需要公共采购的保驾护航，在我国以市场需求为主的许多产业价值链高端和核心技术的商用市场基本上已被发达国家的跨国企业所占领的情况下，如果还不能通过公共采购为我国本土企业核心技术的研发、试错和成长壮大提供一块有市场保障的“根据地”，研发核心技术的企业恐怕会更加举步维艰。
  一直以来，我国以市场需求为主的核心技术创新的市场问题没有得到足够重视。我国对自主创新的支持基本上只停留在提供研发资金支持上，如研发赠款、补贴以及税收减免等“供给方创新政策”，鲜有“需求方创新政策”。学术界关于“新型举国体制”的文章也基本上都是从科技创新的供给角度进行讨论的，涉及如何提供资金、如何培养人才以及科研单位之间如何协作等话题，很少有人谈到创新的商业化和“需求方创新政策”的问题。
  目前，公共采购的金额一般占各国国民生产总值的10%以上，由于国有企业在我国国民经济中的比例远远高于其它国家，因此，笔者估计，公共采购的金额占我国国民生产总值的比例不会低于20%，这么大的市场规模将对我国企业特别是民营企业的核心技术创新产生巨大的推动作用。在世界经济形势严峻复杂、中美经贸关系紧张的今天，我们应该尽早将公共采购市场利用起来，努力将其创建为核心技术创新、试用和发展壮大的“根据地”。
  在当下国内市场不统一、相关法律不健全、公共采购市场相对混乱，特别是进口产品已占领我国大部分公共采购市场的背景下，这显然是一项相当艰巨的任务，需要做好大量的工作。但有一点需要明确：我国没有加入WTO《政府采购协定》，公共采购市场采购国产商品是名正言顺的，不采购国产商品反而是违背我国《政府采购法》的行为；我国《外资企业法》规定外资企业在政府采购方面享有国民待遇，但美国政府对我国企业无所不用其极的打击说明，核心技术和关键零部件涉及经济安全和国家安全，为国外核心技术和关键零部件提供有保障的公共采购市场可能会对我国经济安全和国家安全造成威胁，因此，笔者认为我国有必要对《外资企业法》进行修订，取消外资企业在政府采购方面的国民待遇。