[治理策略] 吴文：新形势下以党建引领基层治理的逻辑进路

吴文（北京大学习近平新时代中国特色社会主义思想研究院研究员）

《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》提出：“完善社会治理体系，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，推动社会治理重心向基层下移”。党的二十大报告提出：“健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”，同时提出“推进以党建引领基层治理，持续整顿软弱涣散基层党组织，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒”。

从“以党的自我革命引领伟大社会革命”的传递结构来看，“党建引领基层治理”中的“引领”具有双重结构性，即以党的建设伟大工程引领党的基层组织的淬炼提升，并以更有凝聚力战斗力的党组织来引领社会基层的组织化及其完善。而从“党性和人民性合一”的社会主义政治原理以及党的基层组织建设和社会基层问题治理的实践交互关系来看，“党建”所生发的政治场对基层具有规范引领作用。对社会基层治理中的问题的解决也是党的基层组织建设的实践域。要真正理解党建引领力的生发机制，就需要深入到社会基层，去发现其间的政治经济学原理。也唯有如此，我们才能在社会基层治理过程中，使得党建的引领作用深入到实质。

改革开放以来，在社会建设方面，我们取得了显著成效。新中国成立后，党继续团结带领全国人民与旧社会势力做坚决斗争，取得了胜利。其中的经济层面原因是：计划经济下的单位制使得生产劳动场景和生活场景具有高度的重合性，即经济和社会的融合。在这种重合性条件下，依托单位组织来布局党的基层组织的建制设计，可以使得党的政治引领较好地同时覆盖到生产和生活两方面；反过来，人们在经济和社会活动领域都能对政治有较直观的感受，即政治、经济与生活的“三融合”，这也与我们党在革命时期的“支部建在连上”的伟大实践创造具有同构性。

单位制度具有“双重治理结构”。第一层的治理结构是“政府-单位”，在此结构中，政府通过制定并下发计划（或指令）的方式对单位进行资源配置，同时单位向政府反馈其汇集与加工的社会基层的生产和生活信息，为政府决策提供参考；第二层的治理结构是“单位-个人”，单位具体执行政府的指令，组织单位成员进行生产劳动，向个人分配所需的生活资源（如教育、就医、住房等），并同时实施社会治理。单位承担分配资源、连接、协调、庇护、应责和代表等职能。

在这种“双重治理结构”中，单位具有双向中介性，对于社会民众，它是政府的延伸机构；对于政府，它在一定程度上也能代表社会民众向政府反馈社会基层的问题。单位相对于政府具有信息优势，相对于社会民众个体具有资源优势。在良好运转的情况下，单位可以将大部分社会矛盾化解在基层、化解在萌芽状态，降低社会矛盾积聚的概率，从而减少系统性社会风险。

改革开放后，伴随着我国从计划经济向市场经济转轨过程的是：一方面，大量的社会民众脱离单位，走入市场之“大海”（俗称“下海”）；另一方面，单位本身向盈利导向靠拢，“社会责任”在一定程度上被淡化。在这一转变下，生产劳动和生活场景逐渐相分离，经济和社会的融合性有所降低，因此，政府便要直接面对社会基层治理的问题。而由于政府相对于单位的信息劣势在某种程度上依然存在，加之政府行政风格在某种程度上延续计划经济时代的特点，社会矛盾就并不一定能被及时化解在基层，社会民众的负面情绪表达可能就容易转化成面向政府的政治性诉求。此时，我国的社会基层治理问题便凸显了。

“双重治理结构”是一个行政科层-经济系统，其良好运转离不开政治系统的支持。行政科层理性和经济理性都是工具理性，而社会系统的稳定需要工具理性和价值理性的动态平衡，社会稳定又是经济发展的前提。政治可提供关键性的价值理性。政治所供给的价值理性相对于工具理性的超越性特征，也是党建的“引领性”的来源，在当代中国集中表现为“中国共产党始终代表最广大人民的根本利益，与人民休戚与共、生死相依，没有任何自己特殊的利益，从来不代表任何利益集团、任何权势团体、任何特权阶层的利益”的目标追求。

我们可以从信息流传递的角度去理解价值理性对于工具理性的平衡作用。既然在“双重治理结构”中，单位处于双向中介的位置，在所涉具体事务上，其同时具有相对于政府和个人的信息优势，即：比政府更加准确地掌握信息，比单位内的个人更加全面地掌握信息。如果仅发生行政科层-经济系统的工具理性，单位便有可能依靠中介信息优势产生中介膨胀，甚至可能欺上瞒下，衍生出部门主义和官僚主义。

那么，如果将“双重治理结构”与党的政治组织结构相嵌套，党组织就既在政府，也在单位。如果能保证社会民众中的政治先进分子作为个体被吸纳入党组织，那么党的同一性和整体性就可保证信息流在“双重治理结构”中的畅通，即党的政治价值理性导向能够抑制信息不对称结构的固化，“义在利先”，方可实现“社会稳定、经济发展”的合意治理效果。

在这一“价值理性-工具理性”的分析框架下，我们便不难理解为何没有稳定的政治基石的“经济-社会”系统是难以长久稳定发展的。依据马克思主义政治经济学的“经济基础决定上层建筑”的一般原理，党的政治系统在与“行政科层-经济系统”的嵌套性互动中也会受到反向影响。

党建的目的在于动态恢复并提升党组织的政治性，保持“不忘初心、牢记使命”。如果党组织也出现严重的科层官僚化，那么“价值理性-工具理性”的平衡便会被打破，社会的不稳定因素便会积聚，经济发展的空间也会逐渐收敛甚至坍缩。

我们在观察“双重治理结构”和党的组织结构的相互嵌套时，应注意到党组织也主要是通过“单位”这一中介途径来组织其自身的，党组织和单位组织高度重合，这一特征至今仍然显著。在“双重治理结构”下，党的政治引领力可以通过“单位”同时传播到生产和生活领域。

“单位”作为计划经济的微观单元具有信息发掘与传递的作用，拥有信息差优势，并具有基于行政科层工具理性的中介膨胀冲动。计划经济之所以在改革开放前具有优势的原因在于：发展中国家在工业化进程初期和中期所需采用的生产技术处于世界技术前沿信息集的内部，信息不确定性小，后发国家的模仿优势存在，经济发展具备“易计划性”。这也意味着单位作为中介的信息差优势是较小的，政治价值理性和经济工具理性的平衡也较易达成。然而，随着工业化进程步入后期，经济复杂度指数式提高，信息不确定性增加，可计划性降低，信息差优势扩大，价值理性抑制工具理性膨胀的难度上升。在这种关节点上，转向市场经济体制是有利于激励“单位”的信息发掘动力，发挥信息价值，促进生产力发展的，这便是“中国市场化改革逻辑”的内生性。

然而，市场化不可避免地引致“单位”本身的变化，注重利润导向的绩效追求使得生产和生活逐渐分离。与此同时，市场经济条件下的党组织依然主要依托于“单位”这类生产组织，而生活场域本是政党和社会民众实现最细致入微接触的地方，是党的群众路线得以贯彻的关键阵地。这便使得党建的政治引领力在生活场域的传播性与深入性明显受到影响。在这种情况下，党建政治引领力的创新型复归便成为一种社会需求，我们需要从机理上探究这一复归的机遇。

仅依靠工具理性的膨胀所驱动的经济社会系统不可能长期持续跛行，必然会遭遇系统性的经济与社会风险。所以，解决社会基层治理问题的关键仍在于通过政治价值理性去平衡过度膨胀的经济工具理性。

在从计划经济向市场经济转轨的初期，信息差的积累虽然就已带来社会分化，但其对信息发掘的激励对生产力发展有一定的促进作用。社会主义市场经济相比于资本主义市场经济的优越性在这一阶段得到充分体现。正如改革初期的政治价值理性的调整可以较为有效地促进生产力的发展一样，在新的历史阶段，政治价值理性的复归也可通过打破信息茧房，促进劳动力的解放，再次助推生产力的高质量均衡发展，并在新发展格局中解决长期积累的社会基层治理问题。

党建引领力的复归绝不意味着计划经济条件下的“单位”制的简单重复，而是需要与社会主义市场经济的高水平高质量发展相适应的党建创新。事实上，如果以科学社会主义所追求的“自由人的自由联合体”为标准，“单位”制有其历史局限性，单位只是塑造了人的集体性，而未能很好地促使人的社会公共性的充分发展。这些局限性在市场化的平台经济组织中得到充分显现。中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出要“创新党组织设置和活动方式，不断扩大党的组织覆盖和工作覆盖。”

在如今的以平台经济为代表的先进生产力发展情况下，平台公司组织及其内部党的基层组织，有可能使得“作为工人阶级整体利益代表”的党组织与工人阶级之间产生“间隔”。为了应对这种风险，我们可考虑如下党建创新：为应对平台经济的新生产组织方式，应当在平台经济行业试推行“双线党建”，内线即“在平台公司组织内部的常规党建”，外线即“在平台公司组织的外围构建以工会为组织载体的基层党组织建设，以将零工群体组织起来”。当然，这个平台公司组织外围的工会和平台公司组织内部的工会可以是同一个工会。进一步地，我们可考虑将平台公司组织内部的基层党组织也建立在工会组织上，当然，这需要视公司的实际运行情况（公司管理层和普通职工群体间的关系）而定。提出该建议的理由如下：

其一，平台经济所带来的生产方式的“扁平化”同时也意味着“去组织化”，而党的基层组织在经济工作中的领导作用，长期以来是通过嵌于“单位”等经济组织中的方式来发挥的。因此，党的组织方式必须响应平台经济所带来的组织变革，以保持党在经济工作中的领导；否则，党建引领的经济基础和组织基础将被削弱，而强化工会组织或可对冲这种经济生产方式的“去组织化”效应。

其二，平台经济带来的“去组织化”可能会在某种程度上削弱工人阶级的领导力量。工人阶级的力量来源之一在于工人群体在生产劳动协作中产生的团结性，然而平台经济所带来的生产方式的变化则使得产生这种团结性的场景越来越弱化。因此，党需要在这种消解性力量发生实质性作用前，通过强化工会组织（或其他有效方式）来进一步凝聚工人群体的力量，保持工人阶级的团结性、稳定性和战斗性。

其三，在平台经济条件下，如果只在公司组织内部进行常规的加强党建的工作，在发挥党对平台经济公司领导作用的同时，党组织也可能面临被弱化的风险，从而在公司经营和党的建设“有机结合”的过程中将党的建设工作“有效形式主义化”，这进而也会对公司发展造成困难。因此，加强平台公司组织外围的工会建设，把党的（部分）基层组织建立在工会组织中，有利于从机制上提升党的纯洁性。党的基层建设除了要进行理想信念建设，还要依据马克思主义政治经济学基本原理来进行组织制度的改革设计。（来源:《国家治理》2023年6月下）