何哲：基层治理的特殊性和复杂性在哪里？

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何哲（中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部教授）

  “郡县治，天下安。”基层治理是整个国家治理体系的终端，也事关千千万万人民群众的切身利益。只要基层治理好了，国家就可以太平安宁，百姓就可以祥和安康。
  因此，中国自古至今，都高度重视基层治理。今天，改革进入攻坚期和深水区，国家和社会都处于大的转型和变革的阶段，对于基层治理也提出了更高的要求。
  基层政府处于整个公共治理体系的最终端，直接与千千万万的人民群众打交道，要处理来自方方面面的信息和各种复杂的治理问题，因此，基层治理具有特殊性和复杂性，具体包括压力性、繁琐性、综合性、突发性、创新性等。
  基层治理的压力性。基层治理的压力主要来自于两个方面：一方面，基层政权承担着整个治理体系的每一个层级逐级传导的政策执行压力；另一方面，基层治理直接面对人民群众，是整个治理体系直面群众服务诉求压力的第一线。
  此外，基层治理的压力还来自于上级政府和人民群众的双重考核监督。为了提高行政效率、落实上级部署，各级政府都制定了相应的考核制度，其中既有综合考核也有专项考核，这些考核制度最终都压在了基层干部身上。
  同时，为了更好地服务人民群众，各种办事环节也都设置了评价和考核体系，这固然对增加群众满意度、提高工作效率有正向意义，但无形中也增加了基层干部的工作压力和心理压力。
  基层治理的繁琐性。对于国家或者上级政府而言，政策的制定可能是比较明晰的，然而，任何政策一旦在基层落实就会变得非常繁琐。
  这主要是因为基层地方范围内，人民群众的生活状况、受教育程度、心理偏好、风俗习惯等各有差别，对一个政策很难用“一刀切”的方式来执行。
  例如，在扶贫领域，基层干部每天要面对的大量问题是，为什么一个村子里生活水平看起来差不多的群众，有些就可以被认定为贫困户而有些就不是？
  再比如，关于城市教育，不少群众对“为什么隔着一条街或者差了一年，有些居民的子女就可以上重点学校而有些就不可以”等问题表示疑惑。
  这些问题，有些是政策制定问题，有些是以前政策执行的尺度问题，都需要基层干部耐心地调查分析并给群众进行解释，而这些都是极为具体和繁琐的工作。
  基层治理的综合性。“上面千条线，下面一根针”，是基层治理的基本特点之一。基层政府规模虽小，但在其治理范围内却要处理近乎全面的经济社会发展各项事宜。
然而，受制于资源约束，基层政府不能像国家或者省市级政府那样设置众多的专业部门和强大的智库机构来完成各种专业性强、难度高的工作，在这种情况下，基层干部只能是工作来了硬着头皮也要干，必须一专多能。
  此外，基层还需要将中央和上级政府的宏观政策和本地区具体实践相结合，这要求基层政府不仅要有多种工作的落实能力，还需要有结合本地区实践的研究能力，这就更增加了基层治理的综合性。
  基层治理的突发性。基层由于直接面对社会生产生活现实，往往要应对各种突发事件，从自然灾害、疾病传播、生产安全到群体性事件、舆情热点等，各种突发性事件层出不穷。这种突发性就要求基层政府和干部一方面要以高度的政治责任心，积极直面问题和解决问题，并根据要求如实上报。
  另一方面要具有高超的突发事件应变能力，既能够解决好具有充分预案准备的突发问题，也能够对不断出现的新的风险和挑战做出准确判断和正确应对。
  此外，基层治理的突发性不仅来自于社会和自然状态的不断演变，大量来自于上级的临时性任务或者阶段性任务也增加了基层治理的突发性，使得基层政府和基层干部除了要将大量精力用于处理常态性工作外，还必须要准备应对各种非常态的情况和临时性的工作安排。
  基层治理的创新性。国家和社会的发展始终在不断的创新之中，创新孕育和赋予了推动社会进步的巨大力量。基层政府是直面社会生产生活的第一线，最能够发现和发掘社会创新的萌芽和趋势，因而也是创新最活跃的层级。
  自改革开放以来，关于政府创新，有两个基本的发现，一是绝大多数的创新都来自于基层，二是凡是地方创新搞得好的，这个区域的治理水平和经济社会发展水平就高，人民生活就幸福。例如浙江、广东等地，长期以来都是创新最活跃的地方。
  这启示我们，从国家发展和人民幸福生活的需要出发，基层政府和干部要能够不断解放思想，大胆创新，用改革创新来解决工作中面临的各种问题。