?周小川：养老金体系面临宏观和微观两大挑战

国粮

  在突如其来的“新冠疫情”到来之前的2019年，尽管诸多不确定性笼罩全球，但养老金改革仍然“脱颖而出”，成为年度重要的“关键词”之一。这也引起了我们对全球养老金缺口或养老金不可持续问题的关注和对国内养老金改革进展的聚焦。

  一、以全球和历史视角看国内养老金改革

  在法国，2018年11月开始，被称作法国50年来最大的骚乱的“黄衫”运动席卷全国，重创法国经济，其导火索之一就是养老金改革；在巴西，经过数十年的示威与抗议、拖延与僵局，终于出台力度大的养老金改革方案，并在2019年10月获得通过。

  法国和巴西的局面其实是养老金全球挑战的两个缩影。在许多国家，因为人口老龄化等问题导致自身养老金体系在宏观上不可持续的现象有很多。例如在日本，老龄化使得对年轻一代工作的激励机制不足，加上劳动力供需的结构性矛盾，是日本“失去的20年”的重要原因之一。一些体制转轨国家的社保体系甚至会面临违约或者破产，例如哈萨克斯坦，在苏联解体后现收现付制度（pay-as-you-go）难以为继以至破产，1998年开始向以个人账户为主的积累供款基准制转轨；再比如俄罗斯，上世纪90年代末期养老金体系入不敷出，经过数次改革后从现收现付转向了结合名义账户和个人账户的“三支柱”体系。类似的例子还很多。在美国，尽管1978年开始建立的401k体系虽然解决了很多问题，但现在看来力度仍然不够。因此，养老金在宏观上不可持续是全球面临的共性难题。

  从全球实践看，养老金问题的解决具有痛苦性，需要动用很多资源，而且在着手解决时可能也不会受欢迎（先不论未来效果如何），因此我们会发现，在很多国家，“拖字诀”往往成为政府当下的“最优”选择，久拖到不得已时才开始考虑解决问题。然而，由于拖得太久，各方面条件已经发生了很大变化，解决难度变得更大，整个社会为推进改革付出的经济和社会成本极为高昂。前面所说的法国和巴西就是案例。

  久拖不决还会在微观上产生另一个很大的问题，即企业承担的养老金成本明显提高，而且这些企业成本不能对劳动贡献产生有效激励，进而会在社会生产率、企业竞争力和企业盈利能力上产生显著负作用。

  一般而言，“拖字诀”的主要弥补办法是，等到未来增加供款比例或者延长退休年龄，而这两者都有约束的界限，不可过度运用。供款比例增加会直接增加企业负担，进而影响企业的竞争力。延长退休年龄是一个动态过程。退休年龄如果过早，就相当于浪费了生产要素对经济社会的贡献能力；但退休年龄也不可以无限延长，有些国家已经延长到了68—70岁（当然这和医疗条件、生理因素以及个人能力相关），再延长下去就可能成为企业的额外负担：老年人生产率下降，干活不多但需要企业养着，从而增加企业成本。

  那么中国会怎么样？问题显然也不小。由于我国曾实行了30多年的计划生育政策，未来的人口老龄化问题将会特别突出，问题可能会更大。同时，大量的农村人口历史上从未享受财政支付的公共基本养老保障，随着城镇化推进，那些进城人员的养老问题也需要纳入制度性安排。此外，中国作为转轨国家，过去养老金体系一个很重要的问题就是“吃大锅饭”，而在从集中计划经济到市场经济的转轨过程中，一个很重要的共识就是不能“吃大锅饭”。养老体系全部靠国家是不现实的，中央和地方财政也没有这个财力。

  尽管如此，之前若干年我们自我感觉还不错。而现在来看，在部分省份，特别是资源枯竭、人口外流省份，已经出现当期养老保险基金收不抵支。首先是黑龙江，随之吉林和辽宁也出现此问题。最近两年，已有6个省的养老金入不敷出。未来估计，会有一半省份出现养老金收支缺口。现在提出的解决的途径是全国统筹，但是从更长远角度看，不可持续性已经不言而喻了。

  从微观上看，1997年国务院26号文确定我国城镇职工基本养老保险制度是社会统筹与个人账户相结合的制度（即“统账结合“），其中个人缴费8%，企业缴费20%，这实质上是一个总费率高达28%（现在降为24%）的现收现付计划。在人口老龄化还不明显时，将社保缴费率定为28%似可运转，但随着人口结构“超快速”老龄化，有人测算，费率要提高到34%才能实现收支平衡，如此高的缴费率对企业竞争力会产生显著负面影响。同时，由于没有“个人账户”的激励，生产者的劳动积极性也无法得到保证，这些因素相叠加将导致生产率下降。

  此外，在我国经济情况好的时候，企业对社保负担的感觉还不很明显。随着这几年经济下行压力增大，企业感到的负担和压力越来越大，对企业生产率、竞争力和盈利能力的影响也就越来越突出，企业要求减负的呼声也越来越强烈。作为呼应，政府选择减税降费，将企业缴费部分从20%降到了16%，养老保险缴费率由此从“20+8”改为“16+8”。降低费率，在财务上意味着原本已经不可持续的养老金筹资将面临更大挑战，但如果不产生对雇员的有效激励作用，企业对“16+8”不见得满足，还会继续要求下调。

  综上所述，我国的养老金体制既有转轨留下的历史包袱，也有早期自满的后遗症，更有未富先老的现实，加上经济换挡的调整阵痛，改革压力日重，困难挑战渐巨，也更容易越拖越难，进而越难越拖……因此，对于养老金问题，无论是宏观层面的不可持续性，还是微观上对企业的负面影响，最好都不要拖到不得已才动手解决，而应该提前预见，提前安排，防止在体制机制上出现违约、破产、崩溃现象。

  二、参与养老金体制改革的研究论证

  在我国从国有集中型计划经济向社会主义市场经济转轨中，养老金体制转轨的讨论一直贯穿其中。作为一直关注和参与中国经济改革的学者/官员，中国金融学会会长周小川很早就参加了这个领域的讨论，也参与了一些重要文件的研讨。周小川的研究注重寓理论于实践之中，许多结论历久弥新，至今适用；他注重寓探索于国际经验之上，以全球视角来分析和解决国内现实和长远问题；他涉猎广泛，成果卓著，既有直指社会保障体制选择的雄文，也有探讨公司治理、财税改革、资本市场等配套机制的专著；三十多年来坚持科学研究和独立判断，不停地为推进养老金改革示警、呐喊和助力。

  还在周小川写博士论文(1982—1985)的时候，钱学森带领系统工程界学者建立了数学模型来解决当时面临的经济社会问题。当时钱老请宋健负责社会领域，主要是建立人口动态模型。其时计划生育政策刚刚出台不久，该模型即预测2035年将是人口高峰，大概有15亿—16亿左右的人口，但人口结构非常畸形。现在来看，这一预测还是相当有前瞻性的。当时钱老嘱咐周小川关注经济领域的数学模型，特别是关注改革和经济体制转轨的政策设计与分析。根据当时的分析，从宏观角度把经济和人口两方面研究结果相结合，就可以发现，未来将出现养老金可持续问题，现收现付制将很难应对中国人口老龄化的趋势和结果，未来养老金体系一定会出问题，主要将面临两方面的突出挑战：一是财力上不可持续；二是激励机制方面出问题。

  20世纪80年代末，周小川写了介绍新加坡中央公积金（CPF）制度的文章，后来也介绍过智利的养老金改革。90年代上半期，周小川还写了两篇有关养老保障的论文，获得了孙冶方经济科学奖，其中一篇是《企业与银行关系的重建》，当中讨论了利用控股公司的股权结构解决养老金欠账问题，这也是后来很多年都在讨论的议题；另一篇是《社会保障：经济分析与体制建议》，直接讨论社会保障体制的选择。那时，社保体制选择的问题还没有被提上十分重要的议程，很多人没有特别留意这一领域。同期，周小川还写了一些和社会保障有联系的文章，主要是公司治理和公有制所有权如何与养老金改革相结合的问题。

  1993年，十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了了中国社会保障体系的基本设计，很大程度上吸收参考了有关国际经验，从百分之百现收现付转向更为依靠预筹积累、个人账户的体制（又称供款基准制或缴费确定制，DC,Defined Contribution），同时再加一部分商业保险。也即国际上所谓统筹、个人账户和商业性养老保险相结合的“三支柱”体制，并强调建立多层次社会保障体系，按照社会保障的不同类型确定其资金来源和保障方式，区别对待。其后，以1995年国务院发布的6号文件和1997年国务院发布的26号文件为标志，我国正式建立了以社会统筹与个人账户相结合的城镇职工养老保险制度，明确个人缴费8%，企业缴费20%。

  然而，这一改革方案并没有得到完全落实，就出现了波折。2000年前后关于选择何种社保筹资模式有过比较激烈的争论，那时实行的统账结合的养老保险制度实质上是一个总费率高达28%的现收现付计划，再继续走下去会显著影响企业成本，损伤企业生产率和竞争力。周小川在2000年8月召开的“中国社会保障制度改革专题研讨”国际会议上发言，并提供文章对此作了讨论。当时有的人主张维持“现收现付”，认为未来若养老金收支不能平衡，可以通过提高缴费比例、延长退休年龄等方法来解决，因此无须进行大的改革，不必从现收现付切换到预筹积累的轨道上来。周小川在学术上首次从企业成本、劳动者积极性、企业竞争力角度说明，必须要改革转轨，并预言未来压力会显著增大。他认为“现收现付”很快将面临两大挑战：宏观上收支平衡不可持续；微观上负面影响企业生产率、竞争力和盈利能力。20年后的今天，这种担忧成为了不争的现实。值得一提的是，当时正在酝酿划转国有股权解决养老金转款缺口的改革，也因为种种原因没有干成。

  此后，由于工作原因，周小川直接研究和参与养老金改革的机会就少了，但他对养老金改革一如既往地关注。21世纪初，他还向国内刊物介绍了哈萨克斯坦的养老金改革。2008年11月，他专程调研了智利养老金新政的执行情况和最新进展。

  党的十九届四中全会提出推进国家治理体系和治理能力的现代化，养老金改革是题中应有之义。对于决策者而言，养老金改革是“牵一发而动全身”，面临的压力极大，困难尤甚；对于经济学者来说，这是一个既考验理论功底和智慧，又能产生丰硕成果的领域。鉴于此，编者收集和整理了周小川会长关于养老金改革的思考和探索成果，以飨读者。这里既有历久弥新的研究专著，也有他近两年来在各种场合所作的演讲和学术讲座内容，更有他亲自参与的一些国际研究成果。立足国内、全球视野、提前预见、全局设计，正是本书的特点，也是编者的初心。编者衷心希望，此书能起到抛砖引玉、凝聚智慧、增进共识等作用，引起更多学者、决策者对我国养老金问题更高的关注、更深的思考和更广的探索。