刘向东:新形势下中日韩应共同维护世界自由贸易秩序

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刘向东（中国国际经济交流中心经济研究部副部长）

  中日韩FTA谈判进程还将面临哪些阻力和挑战？
  1、中日韩FTA谈判本身存在利益分歧点。中日韩FTA谈判的分歧焦点在于中日韩三国追求的FTA的标准不一致，日韩期望更高标准的贸易自由化，尤其是日本希望以TPP（后来为CPTPP）高标准谈判为参照，而中国期望渐进达成适用的亚洲标准；
  2、中日韩三国仍面临潜在的历史安全问题纠葛。中日韩在FTA谈判中尚面临来自彼此历史安全方面的干扰，中日、日韩、中韩之间的政治隔阂仍未彻底消除，很大程度上制约着中日韩F TA谈判的进程，甚至还会给三国的经济合作带来负面影响；
  3、域外阻力因素对东亚经济事务的长期干扰。长期以来，美国通过政治、经济等措施参与东亚事务，由于复杂的地缘政治关系和特朗普政府的双边谈判策略，让东亚经济一体化建设面临更为复杂的变数；
  4、全球贸易保护主义影响日益加深。伴随外部环境的复杂性和不确定性的增加，中日韩自由贸易面临着保护主义的挑战。倘若全球化遭遇更加严峻的挑战，WTO等多边贸易机制将面临停摆，这将会给区域自由贸易带来阴影。
  01、中日韩自由贸易发展进入新阶段
  近年来，中日韩之间双边经贸维持稳定关系，日韩对我国贸易依赖度高，三国都在坚持推行各自的自贸区战略，在区域贸易及多边贸易中保持密切合作，引领中日韩自贸区（FTA）谈判进入新阶段。2020年5月，我国在《政府工作报告》中重申，推动签署区域全面经济伙伴关系协定（RCEP），推动中日韩自贸区谈判。
  中国与日韩双边贸易联系在逐步增强。据中国海关统计，2018年，中日、中韩双边经贸规模分别达到3276.6亿美元和3134.3亿美元，合计贸易额超过美国和东盟，仅次于与欧盟的贸易额。受中美经贸摩擦影响，2019年中国与日韩的双边贸易额有所下降，却仍接近6000亿美元，虽然低于欧盟和东盟两大经济体，但依然超过美国。受全球新冠肺炎疫情的影响，2020年前5个月，中国与日韩合计贸易额达到2290亿美元，与欧盟的2295亿美元相当，超过美国同期水平。由此可见，在中美经贸摩擦和全球新冠肺炎疫情的影响下，全球三大生产网络（北美、欧洲、东亚）之间的贸易联系在减弱，而东亚经济体内部的贸易联系在增强。
  中日韩区域内贸易依赖度有所增加。中日韩三国在产业结构、消费市场和投资走向上具有很强的互补性，同时拥有较强的产业互补性，在全球产业链分工体系中占据重要地位。从贸易占比看，中国与日韩双边贸易总额占我国对外贸易额的比重与中美、中欧以及中国与东盟大致相当，基本保持在14%～15%的水平。中日双边贸易额占比从20世纪90年代的超过20%下降至2018年的7%左右（平均12.7%；中韩双边贸易额占中国对外贸易额比重保持相对平稳，大致保持在6%～7%左右。如果今后中日韩三国达成更高水平的自由贸易协定，日本对我国贸易的重要性还将进一步上升。
  中日韩各自加快推动FTA战略布局。相比于中国，日韩因国内资源有限，积极探索推进自由贸易区战略，尤其是韩国在签订双边、多边FTA方面走在前列，近年日本在推进FTA战略实施上取得显著成效，中国也在稳步推进高标准自贸区网络建设。
  中日韩在促进区域经济一体化中发挥重要作用。从合作实践看，中日韩三国都强调维护以世界贸易组织（WTO） 为中心的多边贸易体制坚决支持自由贸易并反对保护主义，着力建设高水平的自贸区网络，推进区域经济一体化。中日韩建立更紧密的经贸安排有利于共同应对当前世界经济中的不确定性。
  接下来，中日韩三国除了积极推动多边贸易体制现代化改革外，加快推动2020年底如期签署RCEP，并在此基础上进一步提高贸易与投资自由化水平，纳入高标准规则，打造“RCEP+”的中日韩FTA，努力在东亚经济大循环中建立中日韩经济小循环。2020年5月28日，十三届全国人大三次会议闭幕后，李克强总理通过网络视频会见中外记者时表示，中方对于参加CPTPP持积极开放的态度。在此情形下，加快推动中日韩FTA建设既备受关注也相当紧迫。倘若尽快达成中日韩FTA，不仅将成为推动RCEP高标准发展和CPTPP扩容的重要机制安排，也可能助力RCEP与CPTPP这两大区域经贸安排的有效衔接。
  02、中日韩FTA谈判进入提速关键期
  早在2002年举行的中日韩领导人峰会上，中日韩FTA这一设想就被首次提出，此后许多研究表明，推进中日韩经济一体化能更大程度发挥三国的产业互补性、更有效提升区域贸易投资水平，更广泛地惠及三国人民。2012年11月20日，中日韩三国正式启动FTA谈判，截至2019年末，中日韩三方已经开展了16轮谈判。中日韩FTA谈判已取得积极进展。截至2019年底，中日韩FTA谈判已经历了16轮，其中大致可划分为四个阶段：
  第一阶段：框架磋商阶段
  2013年3月～2014年12月
  2013年3月，在韩国首尔启动了中日韩FTA第一轮谈判。此后，每年安排三轮次谈判，三国在该阶段提出各自相应的方案，但就货物贸易等多个领域分歧点较多，历经两年没有取得任何实质性进展。同期内，中国与韩国正在开展双边自贸区协定的谈判，并于2014年底宣告中韩FTA谈判结束，2015年6月1日中韩FTA正式签订。日本同期也开启参与、优先开展美国主导的TPP谈判，并对其倾注全力。
  第二阶段：谈判僵局阶段
  2015年4月～2016年12月
  2015年，中日韩三国FTA谈判正常推进，三国轮流举办三轮次谈判，同时增加了首席谈判代表谈判环节，但在2016年第十轮谈判后陷入谈判僵持阶段，除在协定的范围领域达成一致外，受外部因素影响，三国轮流的谈判没有持续下去。
  第三阶段：重启谈判阶段
  2017年1月～2018年3月
  2017年以来，中日韩三国重启前期有所中断的FTA谈判，并在第十一轮谈判中对FTA的内容达成一致。随后第十二轮谈判增加对涉及电信、金融服务、自然人移动、竞争政策、知识产权、电子商务等内容。
  2018年3月23日，中日韩自贸区第十三轮谈判首席谈判代表会议决定，尽快完成中日韩自贸区谈判符合三方共同利益，对深化区域经济合作、实现东亚地区贸易投资自由化和便利化具有重要意义。
  第四阶段：重返快轨道阶段
  2018年5月至今
  2018年5月9日，在日本东京举行的第七次中日韩领导人会议重申，进一步加速中日韩FTA谈判，引领推动制定东亚经济共同体蓝图。
2019年4月12日，作为三方达成全面提速谈判共识后的首轮谈判，中日韩FTA第十五轮谈判首席谈判代表会议期望进一步提高贸易和投资自由化水平，纳入高标准规则，打造“RCEP+”的自贸协定。
  同年12月24日，在中国成都举行的第七届中日韩工商峰会上，中日韩领导人再次表态支持自由贸易并加速中日韩自贸区谈判。
  中日韩FTA谈判达成的条件愈加成熟。无论如何，加快推进中日韩FTA及区域经济一体化都具有极其重要的意义。中日韩三国均已充分认识到FTA建设的关键性和重要性，致力于尽早达成一份全面、高水平、互惠并具有独特价值的自贸协定。近年来，中日韩FTA呈现出加速的可能性。全球新冠肺炎疫情过后，中日韩三国面临的稳定外贸外资、深化对外开放的需求将更加迫切，在RCEP如期签署的基础上，加快推动中日韩FTA高水平发展成为重要选项。如今，中日韩FTA加速谈判的条件成熟度越来越高。如果中日韩FTA能够及时谈成签署，将为中日韩带来巨大红利：
  1.中日韩经济上的共同利益融合诉求越来越多。相较于北美、欧洲两大经济圈，东亚经济圈缺少大规模、制度化的区域一体化机制。中日韩三国GDP合计已经超过欧盟，仅次于北美自贸区，但经济一体化程度却落后于欧盟和北美。中日韩三国是自由贸易的受益者，更是自由贸易的积极倡导者，在产业发展上有竞争的一面，也有开展协调合作的新空间。为了确保三国竞争有益无害，需要中日韩开展贸易、投资、产业、金融等多领域同向良性竞争。倘若采取便利化的机制性安排，消除区域内的贸易和投资壁垒，将有助于发挥三国之间的互补性，促进区域内各类资源合理配置，提高彼此的生产效率，最终实现经济融合，有助于建设东亚经济共同体。
  2.RCEP谈判已达成共识为FTA谈判提供了正能量。东盟将推动签署RCEP当作十分重要的目标，争取2020年6月前完成RCEP法律文本审核，11月前完成国内审批程序。中国政府也期望RCEP于2020年底如期签署生效。受全球新冠肺炎疫情影响，中国与RCEP其他成员国经济增长压力较大，为尽快稳定外贸，中国已提出要更大力度推动改革开放，采取更有利措施，加快推进双边和多边自贸协定谈判，包括加快推进中日韩FTA谈判，加大中国—海合会自贸协定谈判力度，积极推进与以色列、挪威、斯里兰卡等的自贸协定谈判和与韩国、秘鲁等的升级谈判，等等。
  3.区域经济一体化已成为不可回避的现实选择。受中美经贸摩擦和全球新冠肺炎疫情影响，全球产业链供应链正在加速调整，本地化和区域化倾向相当明显，即基于距离的供应链资源配置成为新的发展趋势。2017年，美国退出TPP及其开启的“美国优先”的贸易政策，降低了东亚地区对美国市场的依赖，也促使美国主导的亚太地区的经贸规则让位于区域内的贸易安排转移，而作为近邻的中日韩三国在坚持自由贸易的前提下加快寻求区域内的贸易自由机制安排。美国退出TPP后留下的亚太地区多边贸易真空，可能会让日韩两国把更多精力放在三国FTA谈判中来。倘若中日韩三国齐心协力推动中日韩FTA谈判，以RCEP为基础的中日韩FTA终将会加快签署生效。
  中日韩FTA进程仍存不可忽视的挑战。现实情况是，中日韩FTA谈判虽有所提速，但尚未出现实质性进展。一方面，中日韩FTA谈判仍需在某些分歧领域达成共识，同时也面临复杂的内外因素的干扰，既有三国历史、政治、安全等问题制约，也有美国干扰、半岛局势、贸易保护主义等外部因素的阻力：
  1.中日韩FTA谈判本身存在利益分歧点。中日韩FTA谈判的分歧焦点在于中日韩三国追求的FTA的标准不一致，日韩期望更高标准的贸易自由化，尤其是日本希望以TPP（后来为CPTPP）高标准谈判为参照，而中国期望渐进达成适用的亚洲标准。比如，在农产品市场开放方面，日韩两国对农业保护程度很高，日韩也是食品、农产品价格最高的国家之一，开放难度较大；而中国是农产品出口大国，愿意开放农产品市场。在日本已生效的大多数FTA中，约一半的农产品都被列为例外处理或再协商。究其原因在于中日韩三国对各自利益诉求存有差异，包括来自国内幼稚产业（Infant Industry） 保护的压力，各主管部门协调的难度以及区域主导权的较量。
  2.中日韩三国仍面临潜在的历史安全问题纠葛。中日韩在FTA谈判中尚面临来自彼此历史安全方面的干扰。在历史问题上，日本安倍政府并未作出深刻的反省，日本国内右翼政客散布“中国威胁论”，在国际社会上不断拉拢其他国家给中国制造麻烦，造成中日关系、韩日关系陷入低潮。中日、日韩、中韩之间的政治隔阂仍未彻底消除，很大程度上制约着中日韩F TA谈判的进程，甚至还会给三国的经济合作带来负面影响。
  3.域外阻力因素对东亚经济事务的长期干扰。长期以来，美国通过政治、经济等措施参与东亚事务。特别是美国不希望存在一个将其排除在外的东亚经济共同体存在。在中日韩FTA谈判期间，美国奥巴马政府通过实施重返亚太战略和推动TPP，拉拢日韩盟国，拟通过TPP全面介入并试图主导东亚经济一体化进程，进而阻挠中日韩FTA的谈判。特朗普政府的双边谈判策略让东亚经济一体化建设面临更为复杂的变数。在朝鲜半岛核问题上，美国的影响仍在，美朝、日朝、朝韩关系仍存诸多未解课题。出于国家安全利益的考虑，日韩将会屈从于美国的政治压力，很难真正维持对华的政经背离的状态。由于东北亚复杂的地缘政治关系和美国因素的介入，中日韩三国关系将更加复杂多变。
  4.全球贸易保护主义影响日益加深。伴随外部环境的复杂性和不确定性的增加，中日韩自由贸易面临着保护主义的挑战。美国各种“退群”行为引发全球贸易合作机制的转变，特朗普政府注重用双边谈判取代多边，并重新启动了美韩、美日、美欧及美中的双边经贸谈判。倘若全球化遭遇更加严峻的挑战，WTO等多边贸易机制将面临停摆，特别是在美国领导力缺位的情况下，WTO的现代化改革利益诉求不一，面临被边缘化的风险，关税壁垒和非关税壁垒更难拆除，世界贸易也很难走出持续低迷的状况，这将会给区域自由贸易带来阴影。
  中美经贸摩擦给中日韩经济合作带来负面冲击，疫情影响下美国的内倾化更趋严重，对中国的遏制力度加大，而这种竞争已不是在国际规则和准则下的良性竞争。如果贸易保护主义得不到遏制，全球贸易增速可能继续放缓，全球投资和生产增速将会随之下降。中美经贸摩擦叠加全球新冠肺炎疫情，已给以东亚为主要生产基地的亚洲供应链带来较大冲击，正在破坏东亚产业链供应链的总体布局。在贸易保护主义抬头、全球经济形势复杂严峻的背景下，许多跨国公司表示，将被迫推迟投资计划，以规避贸易摩擦的风险。
  03、中日韩自由贸易发展的预期前景
  近期看，特别是受疫情影响，2020年底RCEP如期签署生效可能性加大。随着RCEP签署生效在望，中日韩FTA谈判进入快车道。但受限于非经济因素阻力，三国FTA谈判早日达成的前景并不乐观。
  在RCEP基础上加速中日韩FTA谈判。从当前形势看，伴随疫情给全球经济带来的冲击，中日韩三国亟需抱团取暖，通过加快消除贸易壁垒、促进服务贸易自由化、加强区域经济一体化合作，最大程度减少疫情给经贸合作带来的影响。
  1.中日韩三国均有意愿加快FTA谈判进程。从当前谈判进程看，中日韩FTA谈判已提速，三方谈判意愿有所加强。2019年11月底，中日韩FTA谈判已经谈到第十六轮次，在协定范围领域等方面已经达成一致意见。在此谈判的基础上，中日韩三国仍可继续就分歧领域加快谈判进程，包括加快推动新一轮的首席谈判代表磋商，发挥中日韩领导人峰会和中日韩FTA贸易部长会议的主推作用，最大限度克服三国在敏感领域的争执，以更积极的姿态争取最好的结果。2020年3月初，中国商务部表示将继续用好中日韩三国经贸部长会议及经济高官会议机制，积极推动三国间和区域内的全方位经贸合作，充分发挥三国产业互补性，提升贸易投资合作水平，拓展务实合作领域，共同推动RCEP协定如期签署生效，加快中日韩自贸区谈判进程。
  2.打造“RCEP＋”的高水平中日韩FTA。目前来看，RCEP谈判已取得实质性进展，各国期望在2020年底如期签署生效。在此情形下，RCEP谈判的成果可为中日韩FTA谈判所借鉴，倘若如期签署生效，则会对中日韩FTA谈判形成鞭策和激励。全球新冠肺炎疫情得到有效控制后，中日韩三国将会在共同参与的RCEP协定的基础上探讨中日韩自贸区谈判全面提速事宜，并希望纳入高标准规则，打造“RCEP+”自贸协定。目前，中日韩三国正在加快推动三国在RCEP的基础上开展对话与协商，加强政策沟通，寻找合作平衡点，进一步深化三国FTA谈判内容，进一步为推动东亚经济共同体建设提供坚实基础。
  中日韩FTA谈判达成预期渐趋明朗。从当前谈判进程看，中日韩FTA很难在2020年如愿达成。应加快推动RCEP如期签署，在此基础上探讨将中日韩FTA纳入高标准，而围绕高标准中日韩FTA还需进一步磋商。因此，笔者对中日韩FTA的谈判前景持谨慎乐观态度。
争取2022年之前达成高水平FTA。随着中日、中韩关系得到改善和恢复正常化，更加具备FTA谈判再提速的有利条件。2022年是中日韩FTA谈判启动20周年，争取在2022年举办北京冬奥会之前达成高水平的FTA。目前谈判的焦点在于通过“RCEP+”寻求更高标准的中日韩FTA。关键是这一高标准可能会介于RCEP和CPTPP的标准规则之间，涉及到的高标准可能会是三国分歧较大的标准，包括知识产权保护、国有企业定义、劳工环境标准等。
  受印度等其他发展中经济体影响，谈成高水平RCEP的可能性不大，相比之下，中日韩FTA可以谈成较高水平，如在关税减让、非传统题、服务贸易开放等方面的标准和水平可能要高于RCEP。相比于RCEP覆盖范围的其他发展中国家，中国在很多领域已经具备追求达成高水平贸易投资协定的前提条件，不应再坚持渐进的低水平贸易投资谈判策略。
  疫情对中日韩促进自由贸易造成短期冲击。此次全球新冠肺炎疫情虽在短期内对中国与日韩的合作造成了一定程度的困扰，但也同时倒逼合作，使得三国深化经贸合作来对冲疫情对经济的不利影响的需求更为迫切。如果疫情在短时间内得不到有效控制，出口商的大量包裹将可能被拒收，订单流失情况更趋严重，倘若日韩海关加大对中国商品的清关限制，也将给中国的外贸企业带来致命打击。近期，中国财政部、海关总署和税务总局联合发布公告，实行更优惠的进口税收政策，进一步降低疫情对外贸企业的负面冲击。随着新冠肺炎疫情在亚洲逐渐缓和，中韩两国开辟了“快捷通道”，让商务、技术等人员顺利往来。疫情得到有效控制后，中日韩将继续加强经贸协调，消除疫情防控带来的种种壁垒，采取有力措施，推进货物和服务通关便利化、贸易自由化和人员自由流动。
  中日韩FTA谈判形势正变得更加明朗化。一旦RCEP如期签署生效，中日韩FTA谈判的形势将更加明朗。RCEP参与方里，中、韩、澳、新和东盟之间的FTA已基本签署，日本和印度在RCEP谈判上的态度大抵决定该协定是否能够顺利签署生效。日本政府有加快推进中日韩FTA的意愿，但CPTPP达成后对高标准协议的执着追求，也可能会令这一多边经贸协定谈判进展受到影响。若能促成中日联合积极推动中日韩FTA谈判，预计中日韩FTA尽早达成的几率将大大增加。
  04、我国推进中日韩自由贸易的思路与建议
  近年来，我国把推进中日韩FTA战略作为对外经济合作的重要支点。加快推进中日韩FTA谈判进程顺应了经济全球化和区域经济一体化的演变趋向，也体现出中国坚持对外开放的信心和决心。在后疫情时代，应该更加重视保持中日韩经贸顺畅，加快推进中日韩自贸谈判，提高区域经济合作水平。我国推进自由贸易和供应链开放的基本思路是，以构建周边自贸区网络为重点，审时度势，克服困难，采取有效措施巩固和扩大与周边国家的利益诉求共同点，抑制消极面，围绕中日韩FTA谈判重点加大制成品关税减让力度力促服务贸易、环境、知识产权等领域条款谈判的达成。RCEP谈判中强调高水平贸易便利化、电子商务、中小企业等领域的条款，中日韩FTA应在此基础上积极探索相关高标准适应性。
  搭建高标准FTA的利益诉求沟通机制。借助东盟“10+3”“10+6”等区域合作平台，搭建高标准FTA的利益诉求沟通机制，加强在深化对外开放和国际合作方面的共同利益，在双向投资、电子商务、知识产权保护等部分领域可以尝试纳入高标准的内容，但不一味追求所有领域的高标准，在各领域可采取模块组合的方式形成包含最大共识的标准，既为推进中韩FTA升级和中日韩FTA高水平的达成提供制度基础，也为形成高标准的亚洲区域性贸易投资机制树立典范。
  有效管控分歧排除域外势力干扰。推进中日韩自由贸易机制化安排可能会遭遇很多难题，这一定程度上与域外势力的介入有关，包括中美关系“脱钩”倾向下域内国家选边站队问题。我国应以区域大国的姿态在不损害主权利益的情况下，有效管控在历史认知、领土争端等问题上的冲突和矛盾，创造合作的条件，寻找利益交汇点，引导日韩等周边国家转变思维，逐步从对抗走向对话。比如，抓住中日韩签订投资协定带来的贸易投资便利化，把握日韩经济上追求对华深度合作的利益诉求，推进中日韩三国的供应链互联互通，签署高标准的区域贸易安排，构建以周边为  依托的更大范围的FTA网络。在经济利益密切关联的基础上，支持日韩等国继续充当扩大自由贸易的“旗手”，推进经济领域的合作磋商，引导开展对华签署FTA或EPA的竞赛。
  积极发挥中日韩首脑峰会的积极助推作用。积极落实G20峰会和中日韩三国领导人峰会达成的各项共识基础上，加快引导中日韩三国增强责任感和使命感，促使日方把改善中日韩三国关系的意愿更多落实到政策和行动当中，重信守诺，按规矩办事，维护好政治基础。中日韩三国都应积极恢复中日韩高层交往并开展机制性交流，将推动中日韩FTA的议题纳入中日韩三国领导人峰会之中，同时借助这一平台，实现中日韩三国领导人定期密切交流，把中日韩经贸合作做实做深，在推动贸易自由化方面发挥更加积极的建设性作用。
  打造兼容性更强的高标准中日韩FTA。遵照最大公约数的原则，加快达成介于现阶段适用标准的RCEP和高标准CPTPP之间的中日韩FTA标准。借鉴当年中国加入WTO和日欧签订的框架性EPA的做法，在敏感领域划定相应过渡期，也可采取渐进更新的办法，事先设定例外条款，待条件成熟后再逐步升级某些规则，让中日韩FTA达到具有区域特色的高标准。针对中日韩FTA域内不同发展阶段的经济体还可量身定做与之相适用的贸易投资规则模块，待其进入发展的高级阶段，再升级到更加适用的高标准规则。