陈兵：以数据要素赋能“双循环”新发展格局

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陈兵（南开大学法学院教授、南开大学竞争法律与政策研究中心主任）

  构建“双循环”新发展格局，核心是要畅通国内大循环，降低对外依赖度，以国内大循环为基础参与国际大循环；并利用国际循环促进国内大循环，做到国内国际双循环相互促进，最终实现经济高质量发展。在这一过程中，最关键的是实现各类市场要素的自由流通，营造要素市场公平竞争的法治化环境。其中，数据作为一种全新的生产要素，其对于经济发展的重要性日益凸显。当前以数据为核心的数字经济发展突飞猛进，推进数据要素市场的高质量发展已成为打通“双循环”堵点，促进“双循环”更加高效运转的切入点与着力点。
  “双循环”新发展格局的关键
  经济循环理论认为：一个国家经济循环能力决定该国的经济发展能力，经济循环是由生产、分配、流通和消费构成的闭环链条，循环往复，经济循环的速度与质量决定了国家的经济发展水平及持续发展能力。当前，我国“双循环”发展战略的提出和新发展格局的构建很大程度上与国际外部大环境激变有关。具体来说，既有正常的国际经贸发展规律的周期性影响；也有特定时期特殊因由的作用，其影响在某些领域可能是短期的，但在核心关键设施领域、基础创新类技术领域大概率会成为新常态。这就要求我们要高度重视以“双循环”为表征和导引的新发展格局的核心内涵与关键节点，即“双循环”发展所要回应和解决的主要问题以及达致“双循环”的有效路径。
  “双循环”发展战略的关键在于循环，即推动生产要素公平自由的流动与使用。公平自由的竞争是现代化市场经济运行的基本特征之一，在数字经济时代的要素循环中，以数据为核心的公平竞争不仅要考察数据作为要素、资源及其衍生商品和服务的竞争属性，还要关注到基于数据对其他生产要素的融合作用而产生的溢出效应。然而，当前经济循环的各个环节仍然存在诸多堵点，妨碍“双循环”新发展格局的形成。
  一是生产环节。虽然我国已建成世界上规模最大、最完整的现代工业体系，但仍存在较多阻碍生产要素市场化的体制机制障碍以及相关制度供给不足的问题，突出表现为供需关系不平衡、产业结构不合理、市场竞争不充分、政府与市场边界不清晰等。
  二是分配环节。目前我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，但仍存在收入分配结构失衡、城乡发展失衡、供需结构失衡，以及由于信息不对称所导致的资源错配、市场分割所导致的资源配置效率低下等问题。
  三是流通环节。近年来我国流通体系取得较快进展，商品和要素流通环境得到显著改善，但仍存在要素纵向产业链与横向区域间自由流动制度壁垒、政策障碍，以及流通环节多、成本高、效率低等问题。
  四是消费环节。消费既是经济循环的终点，也是新的经济循环的起点，是经济循环不可或缺的关键环节。在以投资、消费、净出口为驱动的传统发展格局中，由于消费品质不高、消费内涵不足、消费结构失衡等所引发的消费市场内需不足、循环动力不强的问题亟待进一步解决。
  打通经济循环堵点，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡，是构建新发展格局的重要内容。在数字经济时代，数据特别是消费（者）数据的收集与存储、分析与使用、流通与分享、挖掘与应用成为打通经济循环堵点，以需求推动供给，实现资源要素精准配置、高效利用的关键。
  数据要素对于经济循环的重要意义
  当数字经济向以数据、平台、算法相融合的智能经济不断推进时，如何评价数据要素对于经济循环的意义，成为当下理论界与实务界普遍关注且亟需解决的问题，也是理解数据要素赋能“双循环”新发展格局的参照与进路。
  在生产环节，借助互联网、大数据、云计算、人工智能、物联网等不断变革的现代信息技术，以数据要素推动生产数字化转型，加快产业结构转型升级，助力我国构建实体经济、虚拟经济与数字经济相融合的现代产业体系，提升我国制造业在全球产业链中的地位。同时，借助互联网和大数据，准确把握市场经济规律，将充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用有效衔接，为国内大循环提供公平有序的市场竞争环境。
  在分配环节，运用数字技术准确识别居民收入分配信息，与宏观政策协调配合，改善收入分配状况，构建公平合理的收入分配机制，缓解收入分配两极分化和城乡发展失衡状况。针对信息不对称所带来的资源配置效率低下问题，通过高效的数据搜集与算法优化，精准对接供求双方，使生产者能够及时、准确、有效地获取各类需求信息，降低生产者的经营风险，提高资源配置效率和经济运行效率，促进国内大循环的高质量运行。
  在流通环节，通过优质数据整合，建立统一开放的大数据信息平台，打破流通环节的制度壁垒，避免因环节过多、标准不一造成流通效率低下。并且，充分发挥各地区优势，完善中西部地区的通信、交通等基础设施，更好地实现东中西部的信息交流与共享。在数字经济较为发达的东部地区的带动下，将中西部地区的资源优势转化为国内大循环中的经济优势，缩小地区间的发展差距，这既有利于中西部地区发展，也有助于减轻我国产业向外转移的压力。
  在消费环节，发挥数据要素的引领作用，通过发展以大数据、人工智能为代表的新经济，培育信息消费、智能消费等新消费业态，促进消费方式升级和消费结构优化；在扩大有效需求、释放消费活力的同时，带动国内大循环良性发展，有效解决我国消费市场品质不高、结构失衡和内需不足的问题。同时，鼓励企业依托新型消费开拓国际市场，利用国际循环促进国内循环，实现国内国际双循环相互促进。
  坦言之，“双循环”新发展格局的构建与运行实质上是数字经济下各类资源要素的新循环与新配置，因此，亟需打通妨碍以数据要素为中心的资源循环的各个堵点，构建和完善数字场景下的现代化全周期自主型生态产业链，确保数据安全高效流通，释放数据在不同场景下公平合理使用所带来的巨大能量，助力“双循环”新发展格局形成。
  数据要素市场发展需要法治化推进
  数据只有在流通与使用中才能增值，数据的价值在于流通。只有让数据要素在市场上有序有效地流转，充分发挥市场在数据要素配置中的决定性作用，才能最大化地释放数据要素的价值。然而，目前数据要素市场的相关规则还不够完善，除数据权属缺乏统一明确的规定外，还存在以下问题：
  第一，数据标准规范不完善。在大数据时代，数据量井喷的同时也在产生巨量的噪声数据，要使数据成为“要素”，再转变为“资源”，就需要对数据进行标准化处理，以节约数据相关方收集、沟通和信任的成本，促进数据要素的商业交易和流通使用。当前我国的数据标准规范还存在许多不足，譬如缺乏数据交易标准，致使种类多、格式多的大数据难以成为大规模交易的产品；缺乏数据质量标准，不利于区分大数据时代下的大数据与普通数据，并判断其是否能产生实际应用价值；缺乏行业数据应用标准，限制了大数据驱动行业的高速发展等问题。
  第二，政府数据共享程度较低。政府拥有海量的数据，特别是大量的政务数据、司法数据、产业数据、行业数据、自然数据、历史数据等，具有很高的实际价值与应用开发潜力，故政府大数据共享是最大化利用政府数据的第一步也是关键一步。然而，长期以来，政府数据大部分始终处于不透明或未开放状态，或是由于缺乏统一的技术标准、开放标准（包括流程、种类、等级、边界等）、接口标准，或是出于数据的安全与隐私保护，或是出于部门或地区利益分割，政府数据不能有效共享，严重阻碍了数据价值的有效发挥，还使得政府信息系统重复建设，造成了社会资源的浪费。
  第三，数据市场交易规则不统一。继贵阳大数据交易所成立后，全国陆续成立了诸多大数据交易平台，但由于缺乏统一的市场交易规范，使得市场相关主体缺乏互信机制，数据提供方、购买方、中介方，私自留存、复制甚至转卖数据的现象普遍存在；并且由于缺乏数据生产流通全周期的法律规范与监管制度，相应个人隐私、商业秘密被侵害的风险也日益增加。
  可见，目前我国数据要素市场尚未成熟，还处在起步阶段，亟需建立公平有序的市场秩序，以促进数据要素在生产、分配、流通及消费各个环节的顺畅流动，充分释放数据要素的价值，推动“双循环”新发展格局形成。
  第一，聚焦数据公平有序流动，构建数据要素动态权属制度。总体上看，现有对数据要素的保护仍依赖私权静态保护范式，客观上加大了数据流动的制度成本。因此宜以“具体应用场景+数据相关行为+多维分类标准”构建动态权属制度，建立“共建共治共享”的数据要素权益保护机制，降低数据要素循环的制度成本和制度风险。
  第二，强化竞争法治，防范数据要素市场反竞争风险。首先，聚焦数据要素开放循环，落实竞争政策基础地位。在法治框架下，构建事前预防与事中事后监管的市场评估机制，营造良好的市场公平竞争法治环境。其次，引入数据要素全周期、全空域、全场景合规审查。构建事前预防、事中事后监管和救济的全周期数据合规治理机制，逐步加强数字经济领域下竞争治理科技水平，借助大数据、人工智能、区块链等先进技术提升治理效能。最后，引导多元主体参与数据共治，自觉提升竞争守法水平。
  第三，以数据公平竞争为中心，促进以数据为中心的国内资源要素大循环。尽快建立并规范全国数据要素大市场，充分挖掘国内大循环下的消费（者）数据及数据消费能力，提高数据要素及其融合其他要素的循环效率。包括但不限于，将数据要素市场建设和管理的权力集中于中央政府或由中央政府统一授权；加紧数据要素市场基础设施建设与规范管理；推动政府数据有序开放，等等。
  第四，提升数据全球竞争治理能力，维护“双循环”运行安全。当前国际局势复杂多变，不断出现其他国家封禁我国应用软件的事件，我国作为数据大国理应在数据跨境流动的制度构建方面予以足够的重视，尽快在国际上形成我国数据竞争治理的话语体系，以维护我国数据主权。