李增刚：以城乡统一要素市场推动各种要素资源高效利用

gecccn

李增刚（山东大学经济研究院教授）

  我国城乡发展不平衡和农村生产要素利用不充分并存
  党的十九大提出，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。其中，城乡之间发展不平衡、农村生产要素利用不充分是重要体现。从表面上看，城乡之间发展不平衡和农村生产要素利用不充分是两个并列问题，但是如果能够有效解决生产要素利用不充分问题，城乡之间的发展不平衡问题也可以在一定程度上得到解决。
  01、城乡发展不平衡很大程度上与城乡关系的政策或制度有关
  新中国成立后，为了实现工业化、现代化等战略目标，我国实行了“农村支持城市、农业支持工业”政策，通过采取工农产品价格“剪刀差”、农村土地征收价格限制等措施，实现了工业和城镇的发展（韩俊，2009）。但与此同时，工业和农业、城市和农村的发展差距也越拉越大。2003年—2008年，党中央先后提出“统筹城乡发展”“城乡经济社会发展一体化新格局”“工业反哺农业、城市支持乡村和多予少取放活方针”，城乡差距逐渐缩小。十八大之后，党中央提出“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”等理念，通过形成新型工农城乡关系，逐渐消除城乡之间的发展差距。但是，我们也必须要认识到，城乡之间差距的缩小并不意味着城乡发展不平衡问题的根除，很多地方城乡发展不平衡的问题仍然突出。
  02、中国多数农村地区宅基地闲置问题严重
  宅基地闲置有两种不同的类型：一是长期闲置、荒废，地上建筑物已经无法使用，宅基地的使用权人已经长期不用，将来使用的可能性也不大；二是长年闲置，每年偶尔使用，地上建筑物完好，但是由于宅基地的使用权人长期在外打工等，每年仅在春节或农忙时节使用一段时间，绝大部分时间闲置不用。前一种类型也有多种不同情形：第一种情形是宅基地的使用权人的户籍已经迁移到城镇，且其已经在城镇购买住房；第二种情形是宅基地的使用权人的户籍仍然在本村，但已经在城镇购买住房，成为城镇常住人口；第三种情形是户籍在本村，但是拥有多处宅基地，属于“一户多宅”。从经济发展的总体趋势上看，宅基地闲置是工业化、城镇化背景下农村人口转移到工业部门和城镇的结果；但农民已经不再使用的宅基地为什么不退出或者“卖出去”？根本原因还在于退出机制不健全，农民无法退出或者退出不划算。
  03、农村承包地存在一定程度的撂荒或耕作不充分情况
  当前，受各种条件约束，农村承包地彻底撂荒的情况不多，但是存在一定程度的撂荒，主要体现为耕作不充分。一是轮作次数减少，比如本来可以耕作两季作物，现在只耕作一季；二是耕作面积缩减，特别是田间地头留出较多的空余；三是田间管理不足或者基本上没有田间管理，使得土地未能得到充分利用，并且耕作呈现“老龄化”。农民是理性的。在人均耕地数量有限且农业收获具有很强的季节性的情况下，一个农户的主要劳动力如果能够在非农产业就业，就会一直从事有持续不断的收入流的非农产业工作，直到别无选择，不得不离开非农产业，才会回到农村，从事对年龄和劳动力强度要求不高的农业。这也就解释了为什么在很多地方，农地特别是分散经营的承包地基本上都由老年人在耕作。
  一方面是城乡之间发展不平衡，一方面是农村宅基地和承包地利用不充分，如果能使农民拥有的宅基地和承包地产权得到有效行使，将在一定程度上缓解城乡之间的发展不平衡。
  发挥城乡要素禀赋比较优势，实现资源充分高效利用
  从中国城乡之间的要素禀赋来看，农村的土地和劳动力丰裕，资本相对缺乏，而城镇的土地和劳动力相对缺乏，资本相对丰裕。从理论上来讲，应该是农村的土地和劳动力向城镇转移，而城镇的资本向农村流动。但是由于一些限制性政策，出现了农村的资本大量流向城镇，农村劳动力向城镇转移，农村土地承包权或使用权的资本化受限，难以为农民增加财产性收入的局面。
  01、农村的资本向城镇流动
  长期以来，在中国快速工业化和城镇化的背景下，工业规模迅速扩张，加上其所赚取的收益也高于农业，致使农村资本大量向城镇转移，典型表现是农村居民的储蓄存款往往高于农村居民能够获得的贷款。储蓄是形成资本的基础，农村居民将存款储蓄到银行，银行继而将这笔储蓄贷放给城镇居民或工商企业，而农村居民无论基于什么原因都很难获得银行贷款，这实际上就意味着农村资本向城镇的转移。
  02、农村劳动力向城镇转移
  中国自20世纪50年代开始实行的户籍制度，人为地划分了城镇居民和农村居民。特别是在20世纪90年代中后期之前，农村居民向城镇迁移受到严格限制，这是因为计划经济体制下城市居民和农村居民之间的各种差距使得城镇户籍相对于农村户籍具有较高的价值。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，城镇户籍相对于农村户籍的优势在下降，价值也在下降，但是城乡之间在各种公共产品、公共服务等方面的差距仍然存在，城镇对农村居民仍然有一定的吸引力，特别是大中型城市。这形成了中国常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率之间的巨大差距。
  03、农村土地承包权或使用权的资本化受到限制
  无论是农村承包地的承包权还是宅基地的使用权都是一种资格权，是与个人的农村户籍相关的权利，特别是农地的承包权。宅基地的使用权理论上也是与农村户籍相挂钩的，从某种意义上说，宅基地的使用权具有“准所有权”的性质，特别是能够继承。但是，农村承包地的承包权和宅基地的使用权很难退出或者作为一种权利获得财产性收益。比如，承包地可以流转，但是村民用承包地抵押、退出等都很困难；宅基地使用权虽然可以转让，但是仅限于本村集体经济组织内部的村民之间。在这种情况下，虽然有许多农村居民已经成为城镇常住人口，也不可能再回到农村居住，他们仍然不愿或无法放弃农村的承包地或宅基地，原因在于，承包权或宅基地使用权的退出没有市场化的价格形成机制，或者交易受到各种限制，难以达到退出者的保留价格。
  因此，从要素城乡之间流动的角度看，一方面是许多农村居民已经离开农村，成为城镇常住人口，也具有很强的城镇化意愿；但是另一方面，其在农村的宅基地和承包地却难以退出，特别是很难转化成为可为其城镇化提供支持的资本。
  建立城乡统一要素市场，推动各种要素高效利用
  为落实十九届五中全会提出的“强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”，关键是要建立城乡统一的要素市场，推动城乡各种要素高效利用。
  01、以工商资本、城市资本投资农业、农村，推动农业规模化经营，建立起现代农业经营体系
  改革开放之后实行的家庭联产承包制有效解决了农地使用权公平分配的问题，但是其带来的“细碎化”“低效率”已经越来越不适应劳动力向城镇迁移的时代条件和趋势，为此，需要改变传统的小农模式，建立起现代农业体系。而这需要大量的资本投入，特别是要加大对现代农业机械的投资，并且通过现代农田基础设施建设，发展高标准农田、高标准农业。单凭依靠传统农业生产经营活动为生的农民是不可能实现这一目标的，需要工商资本或城镇资本下乡。相比担心工商资本会由此获得高额利润，并认为这种利润源于对农民的“剥削”，更为关键的是，要考虑农民在土地流转或托管后获得的净收益是否比之前更高，以及工商资本投入的数额、回收期限与利润率。
  02、推动城乡建设用地市场一体化，形成农村宅基地复垦、复耕的指标交易市场
  农村有大量闲置的宅基地和其他建设用地，而城镇化又必然意味着城镇规模扩张对建设用地的巨大需求，因此需要将二者有效结合起来。将城镇扩张所需要的建设用地指标增加与农村宅基地和其他建设用地指标下降挂钩，在县市级层面、地市级层面、省级层面甚至全国范围内形成不同层次的建设用地指标交易体系。这实际上意味着不可移动的土地通过改变用途和性质而具有了可流动性。将城镇化、工业化所产生的收益或红利让农民共享，使农民在退出宅基地或其他建设用地指标的时候，能够获得除在城乡结合带或潜在的城镇扩张地区产生的级差地租收益之外更高的收益，对于消除工农差距、城乡差距，改变城乡发展不平衡的局面意义重大。
  03、推动城乡户籍制度改革，形成城乡一体化的劳动力市场
  应弱化户籍管理中城镇居民和农村居民的划分，提升户籍管理中的居住地登记功能。特别是应允许农村户籍城镇常住人口的子女在户籍登记时，可以变更为城镇户籍，或者可以不受父母农村户籍限制，按照其在城镇所购住房的地址进行登记。这不仅有助于缩小常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率之间的差距，而且有助于真正形成消除城乡差别的一体化的劳动力市场。
  中国已经基本完成农村承包地确权登记颁证工作，并且将于2020年完成农村宅基地使用权的确权登记颁证工作，这为深化农村土地产权制度改革，促进农村土地资源优化配置奠定了坚实的基础。“十四五”期间，重要的是发展和完善城乡一体化的要素市场，推动要素及其产权在城乡之间的自由流动，优化资源配置，提高资源利用效率，推动农业农村现代化不断向前迈进。