吴传清、叶云岭：高质量打赢长江禁捕退捕攻坚战

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吴传清 叶云岭（武汉大学区域经济研究中心主任；武汉大学区域经济研究中心特约研究员）

  长江是世界上水生生物最为丰富的河流之一。据不完全统计，长江流域拥有水生生物4300多种，其中鱼类400余种，特有鱼类180余种。长期以来，因为水域污染和过度捕捞，长江流域生态功能退化严重，水生物种严重衰退，白鱀豚、白鲟、鲥、鯮等物种已多年未见，中华鲟、长江江豚等物种极度濒危，长江生物完整性指数到了最差的“无鱼”等级。为了获得捕捞利益，部分渔民甚至采取“电毒炸”等非法作业方式竭泽而渔，2014-2017年，长江流域共发生非法电鱼案3.46万起，其中149起发生在珍稀鱼类保护区内，陷入“资源越捕越少、生态越捕越糟、渔民越捕越穷”的恶性循环。
  “禁捕退捕”特指禁止生产性捕捞作业，渔民退出捕捞。2017年中央一号文件提出“率先在长江流域水生生物保护区实现全面禁捕”，先后出台一系列顶层设计，长江禁捕退捕工作取得阶段性成效。截至2020年9月底，17.97万渔民和8.4万艘渔船已完成退捕，分别完成目标任务的76%和78%；退捕渔民落实社会保障16.87万人，占核定任务量比重为93.32%；转产就业11.84万人，占需转产就业人数比重为93.57%。
  当前禁捕退捕的风险与挑战
  安置保障工作难度大，退捕渔民面临返贫风险。调研发现，广大退捕渔民面临着“下水无鱼、上岸无地”的尴尬处境。大多数渔民年龄偏大、劳动技能单一、文化水平低、学习能力较弱，转产再就业存在困难，如湖北武汉1151名退捕渔民中，50岁以上占比为77%，初中以下学历占比为80%。部分渔民世代生活在渔船上，上岸后居无定所。
  渔政执法监管能力不强，偷捕现象存在反弹可能。长江禁捕以来，偷捕和暗中交易现象并未禁绝。今年以来，非法捕捞类刑事案件2900余起，查获渔获物7万公斤，查扣非法捕捞器具2万余套。长江水域点多面广，偷捕活动常在夜间进行、私下售卖。一些人在暴利驱使下铤而走险，甚至形成从捕捞、运输、销售到餐桌的地下产业链。对此，渔政执法部门执法力量薄弱、装备不足，监管能力难以与保护管理任务相适应。
  地方配套资金不足，政策实施绩效受到制约。调研发现，一些县（市、区）财政捉襟见肘，退捕安置补助资金一时难以落实到位。退捕渔民生活安置补贴金额普遍存在地区差距，即使同一片水域、相邻县（市、区）的过渡性补偿金额也可能存在较大差异，引发渔民不满情绪。
  构建全链条全过程全流域监管体系
  压实职责分工“责任链”，凝聚全面禁捕强大合力。一方面，立足长江流域生态系统整体性，强化顶层设计，坚持“中央指导支持、省级统筹落实、市县具体实施”原则，确保中央、省、市、县、乡镇方向一致、层层落实，推动各地区就禁捕退捕目标任务、时间要求、政策方法、保障措施、处罚规定等进行细化明确、公示公开。另一方面，建立多部门、跨区域、跨水域联合执法的长效监管机制，各部门加强协调配合、上下联动，各地区常态化开展联合执法，形成全面禁捕强大合力。
  打好全链条监管“组合拳”，推进禁捕退捕专项行动。持续密集打击非法捕捞，坚决“管住船”、全面“管住岸”、切实“管住贩”。开展拉网式全域巡查，集中整治“三无”船只，实现“清船、清网、清江、清湖”。以零容忍态度和铁腕手段摸排隐蔽案件线索，精准打击非法捕捞行为。强化集贸市场、餐饮服务单位、渔具店等市场主体监管，加强电商平台监测。构建全链条全过程全流域监管体系，彻底斩断地下产业链，全面实现“江面无捕捞行为、市场无违规交易、餐馆无江鲜上桌”。
  牵住民生“牛鼻子”，抓好退捕渔民转产安置保障工作。坚持分类施策、精准帮扶，确保实现转产就业帮扶和社会保障“两个全覆盖”。支持退捕渔民转产就业创业，发展产业安置一批、务工就业安置一批、支持创业安置一批、兜底帮扶安置一批。通过政府补贴、补缴等方式，将符合条件的退捕渔民纳入基本养老保险范畴，做到应保尽保。加强基本生活救助与安置保障政策衔接，对困难退捕渔民提供“一对一”援助服务和针对性政策帮扶。切实加强基本住房安全保障，确保退捕渔民住有所居。
  夯实资金保障“支撑点”，提高财政资金使用效益。按照中央奖补、地方为主的原则，加强资金统筹安排，建立起与禁捕任务相匹配的资金保障机制，从制度机制、程序规定上提高资金使用效益。探索建立特殊转移支付机制，将新增禁捕退捕财政资金审批权下放至县一级，直接惠及退捕渔民。省、市两级加大支持力度，挤出更多的自由财力下沉基层。县级要压实主体责任，科学计划财政支出，加大资金筹措力度，确保退捕渔民安置保障资金及时足额到位。
  织牢织密司法“防护网”，坚决遏制非法捕捞违法犯罪。建立长江渔业生态环境健康可持续发展长效普法机制，加强禁捕退捕普法宣传工作，帮助渔民正确认识国家禁捕政策。构建渔业资源和水生生物鉴定及损害评估机制，依法追究违法犯罪行为人责任，健全行政执法与刑事司法衔接、依法严惩刑事犯罪、非法捕捞举报奖励等制度。拓展5G、大数据等新技术应用，加强渔政执法船艇、无人机、雷达光电监控、电子围栏等执法设施配备，不断提升渔政执法数字化、网络化、智能化水平。