贺雪峰:废止城乡建设用地增减挂钩制度到了刻不容缓的时候

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贺雪峰（长江学者"特聘教授、博士生导师武汉大学社会学院院长、中国乡村治理研究中心主任，华中科技大学特聘教授）

  一、近年来全国多地出现了强迫农民上楼、损害农民基本权利的严重事件，主要原因是地方政府试图通过拆农民房子复垦农民宅基地以获得城市建设用地指标，其政策依据则是2008年国土资源部出台的“城乡建设用地增减挂钩试点办法”。很多评论者说，强迫农民上楼无非是看上了农民最后一块土地：宅基地。农民上楼后将一无所有。
  这种评论既对又不对。说对，就是地方政府强迫农民上楼，目的的确不是要提高农民生活质量和居住条件，而是希望通过复垦农民宅基地换取城市建设用地指标。也是因此，地方政府往往只关心拆农民房子，而缺乏安置好农民的积极性，农民利益因此受损往往很大。说不对，是因为地方政府并没有真正占用农民的宅基地，而只是将农民房子拆掉后将宅基地复垦为耕地了，耕地的经营权仍然归农民所有。地方政府并不需要征收农民宅基地来搞建设，也就没有在农民拆除房子的宅基地上建设城市。
  地方政府往往是通过拆农民房子复垦农民宅基地，减少了农村建设用地增加了农村耕地，依据“城乡建设增减挂钩试点办法”可以获得城市建设用地指标，从而可以在进行城市建设时征收规划区范围的农地搞建设。地方政府进行城市建设并没有在拆农民房子让农民上楼的地方进行，而是在城市规划区内进行的。一般来讲，城市规划区内征地搞建设，农地非农使用可以产生远远超出农业收益的非农用途的增值，所以，征收农民土地时往往会给予农民较高补偿，农民也因为征地拆迁而致富，成了“拆二代”。农民上楼是得不到这个待遇的。
  经济发展和城市扩张必然要占用土地，要在土地上搞建设。当前中国正处在史无前例的快速城市化进程中，城市化不仅是人的城市化，而且必然也是土地城市化，是越来越多农村土地和农业用地变成城市建设用地的过程。国家为了防止地方政府过多占用耕地搞建设，对地方政府每年城市建设用地进行总量控制，控制依据是地方经济发展和城市扩张的实际需要。为了节约耕地，中央采取了相对偏紧的建设用地指标控制，偏紧就是稀缺，稀缺产生价值，为了适应经济发展和城市扩张的需要，地方政府就有很强的增加城市建设同地指标的动力，国家通过“增减挂钩”政策适度满足地方政府的需要。
  现在的问题是，偏紧的城市建设用地指标供给造成城市建设用地指标的相对稀缺，并因此造成城市建设用地指标的超额价值，各方却以为城市建设用地指标本身具有价值，而竞相追逐建设用地指标的价值。甚至有人以为，通过刻意减少城市建设用地指标，增加地方城市建设用地指标的稀缺性，进一步推高城市建设用地指标的超额价值，就可以通过增减挂钩向农村转移更多资源，拆农民房子也就可以给农民更多补偿。这样一来就造成了当前土地政策中的一个普遍幻觉，以为建设用地指标本身就是真金白银，因为农民宅基地可以通过复垦形成城市建设用地指标，农民宅基地就具有远高于一般农村耕地的价值。实际上宅基地必须经过复垦才能成为耕地。
  城市建设用地指标本身只是计划手段，是国家为了保持经济发展与耕地保护之间的平衡而采取的调控手段。若这种调控手段既不能保障经济发展，又损害农民利益，还损失大量社会资源，这样的调控手段就应当调整。
  二、精准扶贫中的增减挂钩指标交易
  按政策要求，城乡建设用地增减挂钩指标是不允许跨省交易的。为了帮连片贫困地区筹集扶贫资金，中央特别允许“三州三区”形成的增减挂钩指标可以与东部发达省市进行交易，中央不仅允许“三州三区”增减挂钩指标可以跨省交易，而且指定了交易的省市、交易价格、交易数量。
  为了防止东部地区因为不缺城市建设用地指标而不愿意购买“三州三区”增减挂钩指标，中央文件要求适当减少每年下达到东部省市新增城市建设用地计划指标。一句话，无论东部省市是否需要增减挂钩指标，东部地区都必须要购买对口支援的“三州三区”增减挂钩指标，这里名义上是增减挂钩指标交易，实际上只是对口支援。不同之处仅在于，“三州三区”必须要整理出相应数量的增减挂钩指标，主要是易地搬迁后，农民退出宅基地复垦为耕地所形成的农村建设用地减少耕地增加所对应的增减挂钩指标。
  本来按规定，易地搬迁扶贫主要是将不再适宜农民居住的高寒山区农户易地安置，这些地区农民已经搬迁，其宅基地复垦出来的耕地显然也就没有办法耕种，即使复垦为耕地也很快会抛荒。“三州三区”为了获得更多增减挂钩指标，就对本来不需要易地搬迁的村庄进行易地搬迁，由此造成了大量资源浪费。
  也就是说，本来由东部省市对口支援“三州三区”扶贫是没有任何问题的，也充分体现了社会主义体制的优势。通过增减挂钩政策来实施对口支援却是极为笨拙的办法，看起来通过指标交易，以市场方式完成了对口支援，“三州三区”卖指标获得了易地搬迁安置贫困户的资金，东部省区获得了稀缺的城市建设用地指标，是一个双赢，实际上，东部地区城市建设用地稀缺是中央刻意减少地方年度建设用地指标所形成的，“三州三区”将很多本来不应当纳入易地搬迁农户也纳入到了搬迁范围，以致于被搬迁农民也怨声载道。东部省市用很多钱买了只是中央刻意减少的本来应当下达的城市建设用地指标，“三州三区”拆了很多本来不应当拆的农民的房子。看起来双赢的跨省指标交易却是典型的“双输”，其中原因是，以增减挂钩政策作为对口支援手段，这个手段极为笨拙，成本极高，效果为差。
  实际上，精准扶贫中，不仅跨省进行指标交易的代价极大，而且省内指标交易的代价同样很大。河北阜平通过增减挂钩获得了150亿扶贫资金，河北省财政能力是比较弱的，即使省会石家庄花150亿元购买阜平增减挂钩指标也是十分吃力的，甚至可以说对石家庄城市建设也是伤筋动骨的。安徽金寨县通过增减挂钩指标交易获得了50亿元扶贫资金，购买指标的合肥市也同样是倍感吃力的。笔者在山西、甘肃、云南、贵州等省贫困地区调研，这些贫困地区易地搬迁花费极为巨大，几乎无一例外都指望通过增减挂钩指标交易来筹借资金，并因此都倾向扩大易地搬迁范围。实际上，增减挂钩没有产生出任何财富，却花费了很多资源。这样一种关于拆农民房子将农民宅基地复垦为耕地就会产生出巨额财富的幻想，正是支撑一些地区不顾条件逼农民上楼的原因。
  三、山东合村并居拆农民房子
  拆农民房子逼农民上楼，表现最突出的是黄淮海地区，包括山东、苏北、皖北、河北、河南部分地区。2019年山东省以打造乡村振兴齐鲁样板为名，在全省范围突击合村并居，拆农民房子。山东有些县市甚至计划将全部自然村拆除，将农民集中居住在新建社区，完全不考虑农民生产生活的实际需要。更糟糕的是，因为缺少建设资金，山东合村并居将农民带院子的大房子拆掉了，搬到社区建筑质量很差的小面积且没有产权的楼上，却还要倒贴十多万元，农民基本利益受到严重损害，农民因此坚决反对合村并居。地方政府采取各种软硬兼施的手段逼迫农民拆房子，在2020年5月引发严重舆情，中央责令山东停止强迫农民上楼。
  引发舆情的是损害了农民利益，更深层次原因则是对增减挂钩政策的误解。山东省合村并居，普遍以为，只要能让农民上楼，腾退出宅基地，就可以卖出指标获得指标收入。某些县市主要领导计算本县可以腾退宅基地比如20万亩，按每亩25万元指标交易，就可以获得500亿元指标交易费，节约一点，这500亿元用于安置农民上楼之后还会有不小的节余，从而可以弥补县市财政资金的不足。也是因此，山东合村并居拆农民房子，越是穷的县市越积极，菏泽、滨州、临沂、聊城、德州、济宁都是山东经济发展比较落后的地区，也是此次合村并居拆农民房子最积极的地区。
  问题是，山东一个县就可以产生出20万亩增减挂钩指标，全省就可以产生超过1000万亩的建设用地指标，这么多指标足够全国用很多年了，何况全国绝大多数城市建设用地指标都是中央根据地方经济发展实际需要计划下达的，全国每年产生的增减挂钩指标也就在三、五十万亩左右，山东一个省就可以产生出全国三十年的指标，这么多指标卖给谁?指标卖不出去，农民房了又拆了，指望将农民宅基地复垦形成指标交易获得资金，再以此资金来建社区让农民上楼，一旦指标交易不出去，农民无楼可上，无家可归，其后果必将无比严重。更可怕的是山东地方政府的执行力，在拆农民房子时之迅速绝决，造成的损失也就不可弥补。虽然目前山东已在全省停止合村并居拆农民房子了，之前已经拆了的窟窿也很难补上。
  山东合村并居拆农民房子背后的关键就在于误以为增减挂钩指标可以创造出财富，而不懂得增减挂钩只是一种政策手段，最多只具有转移财富的功能，绝对不可能创造也财富来。且作为转移财富的政策工具，增减挂钩政策是极为笨拙的，高制度成本的，因此是不到万不得已坚决不能用的。山东省在全省范围强推这个政策工具，可见山东省决策者政策水平之低，以及增减挂钩政策误导性之强。
  四、苏南的增减挂钩
  相对于山东合村并居拆农民房子损害了农民利益，苏南地区因为财政实力比较雄厚，以及大多数乡村已经工业化，在推动增减挂钩时，农民相对是获益的。苏南推行增减挂钩时比较尊重农民意愿，也给了农民足额补偿。
  因为乡村工业化比较早，苏南农民所建住房质量普遍比较高，要拆农民房子给农民补偿就很高。2015年笔者到苏南调研，当时增减挂钩形成一亩城市建设用地指标即要花费100万元以上的《地权的逻辑》（II），东方出版社2015年版）。目前苏南一些地区进行增减挂钩，拆农民房子，一般办法是：一个宅基地免费换260平方米商品房（市场价为8000-15000元/m2），另外对地上建筑按质量重置价评估补偿现金10—100万元，并同步按征地标准对置换宅基地的农户予以安置补偿，收回承包地，这样下来，平均每户置换成本高达250-350万元。即使按户可以腾退0.5亩宅基地，形成一亩城市建设用地指标的价格也高达500-700万元/亩，这么高的指标价，即使作为商住用地也不算便宜了。也是因此，苏南这样的发达富裕地区也只能在待开发的规划区内搞置换，规划以外地区难以推行。
  五、小结
  以上三个例子只是城乡建设用地增减挂钩政策实践的几个局部的例子。实际上，重庆的地票，河南的宅基地券，成都的城乡统筹，都是以增减挂钩政策为依据的。城乡建设用地增减挂钩政策本来只是一项层次很低、影响面很小的具体政策，却因为普遍存在对城市建设用地的想当然，以及普遍存在对土地、建设用地、宅基地、农村建设用地、城市建设用地、城市建设用地指标、工业用地、商住用地的混淆与误会，以致于整个社会都丧失了关于土地的常识。其中最大的误会就是，农民宅基地其实只是一块不便于耕种的坡地、荒地、旱地，农民在这些土地上建房子，现在将农民房子拆了，将宅基地复垦为耕地，即使复垦出来的耕地是肥沃的土地，其每年生产粮食也就上千斤，价值不过千元，土地租金不过500元/亩，这与动辄每亩几十万元的增减挂钩指标价值相差几个数量级，其中原因就是增减挂钩本身只是一种政策手段，这一政策手段没有产生出任何财富，而是试图通过对财富的再分配来保护耕地，防止地方政府城市建设中过度占用土地，浪费了土地资源。现在全国都似乎以为，农民宅基地本身就是一个可能创造出神秘价值的神奇存在，只要整个社会与农民宅基地过不去，通过拆农民房子复垦农民宅基地为耕地，整个社会就可以获得精准扶贫、乡村振兴、现代农业、美丽乡村和农民城市化的无尽资源。还真是一个巨大的误会。
  看来，废止城乡建设用地增减挂钩制度到了刻不容缓的时候。