贺雪峰:中西部地区扩权强县要慎重

贺雪峰（武汉大学社会学院院长）

湖北省委前任主要领导曾讲过，湖北省要学习浙江，其中一个关键是学习浙江发展县域经济的经验。湖北与浙江在经济上的差距并不在于大城市之间的差距，而在于县域经济的差距。如果湖北省县域经济搞上去了，湖北经济就可以超过浙江了（大意）。湖北省委领导这话也有道理，因为浙江省会杭州GDP并不比湖北省会武汉高多少。如果湖北省出一大批百强县，湖北省经济发展水平也就可以赶超浙江，跃居全国前列。因此，湖北省近年来出台政策要求大力发展县域经济并要求全省推进“扩权强县”的改革。所谓“扩权”，就是将本来应当由地市一级掌握的审批权下放到县一级，以让县级发展不受地市一级的制约。

全国并非只有湖北省在进行扩权强县的改革。浙江应当是全国最早进行扩权强县改革的省份，随后，全国几乎所有省区都出台过扩权强县的文件，国家也一再出台加快发展县域经济的政策。

实际上，早在上个世纪，国家改革开放，对地方经济发展政策是十分宽松的，最典型的表现是在土地使用和环评方面几乎不受限制，正是因此，全国不仅是县一级，就是乡村两级也有很大的经济发展自主权，乡镇企业如雨后春笋一般发展起来，乡镇企业产值一度占到全国总产值的半壁江山。也正是借助宽松政策，珠三角农民不在土地上种庄稼而是种工厂，浙江民企可以在村庄占地建厂房。

随着中国短缺经济的终结，乡镇企业本身存在的规模小、质量差、管理弱、市场竞争力不足以及污染严重能耗也高的弊病，而逐步被淘汰，苏南借乡镇企业占用大量农村经营性建设用地招商引资，珠三角大力发展“三来一补”外向型经济，以及浙江依靠民营经济旺盛的市场能力，获得了区域经济的持续成长，中西部广大农村乡镇企业则因为亏损而纷纷关停。

如此一来，进入新世纪，以长三角和珠三角为代表的沿海地区农村，借助天时和地利成功实现了农村工业化，农民从农业中转移出来进入二三产业，农民生活城市化，农村与城市融为一体，城乡一体化了。这个意义上讲，当前沿海地区农村实际上也属于沿海城市经济带的内在组成部分，即使建制仍然是农村，这些农村却与城市无异。浙江县域经济本质上是城市经济，更不用说苏南和珠三角地区的农村了。

广大中西部地区农村，随着乡镇企业的关停，农村青壮年劳动力进城，农村变得萧条起来。从中西部农村流出的大量青壮年劳动力来到沿海地区务工经商。

东部沿海地区农村工业化和城乡一体化，进一步带来东部沿海地区的规模经济：基础设施完善、市场条件良好、上下产业配套，因此进一步为现代制造业发展提供了优越空间。

中西部地区农村也进一步丧失了乡村工业化的可能，以及发展现代制造业的空间条件。

进入二十一世纪，随着经济持续发展，对经济的管理也越来越规范，最典型的是随着《土地管理法》出台，再低成本随意占用农地搞建设就变得特别困难甚至不再可能。随着环保的强化，环评变得严格。县域经济发展就不再允许过去野蛮成长，而要经由各种审批，这些审批就规范了县域经济的发展，防止了县域经济发展中一度出现的各种乱象。

自上而下各种规范性要求，在规范地方经济发展中也就限制了地方经济的发展。对于县域经济已经发展起来的东部沿海发达地区，省一级出台政策要求扩权强县，前提是这些发达地区县域经济本身就是强的，早已发展起来了。这些地区的扩权强县，不过是要尊重地方经济现实而对中央政策进行适合本地实际研判后的调整。沿海地区百强县并非是“扩权”的结果，反过来倒是，“强县”是扩权的原因。强县倒逼省级政府扩权。

现在中西部地区省级政府希望通过扩权来强县面临着两个问题：第一，在当前国家已对经济有着规范要求的情况下面，县域扩权，就可能出现比国家规范所期待要多得多的监管漏洞，从而可能产生各种预料不到的问题，比如县域经济目前普遍存在的过度建设与高额负债问题，一哄而上开发区的低效利用问题，以及高能耗高污染产业重复建设问题。第二，县域经济发展的核心或建设百强县的核心是发展现代制造业，因为只有有了制造业，才可以容纳大量就业，才有希望发展出第三产业。现代制造业要发展起来，必须要有最起码的规模条件。在当前全国中西部地区，可能不只是县一级普遍不具备现代制造业的规模条件，就是很多地级市也未必具备。现在要求扩权强县，就是将之前地市一级审批权向县一级下放，结果就是经济布局进一步分散，县一级当然是达不到规模条件，地级一级也因为县一级招商引资的争夺与分散而吃不饱，难以达到基本的经济规模，也就难以有效对接沿海地区转移过来的制造业产能。其后果就是因为“扩权强县”，导致中西部地区经济无法达到最佳状态，反过来降低了地方经济发展的可能性。简单地说，如果重点发展地市一级经济，地市一级很快就可以达到规模经济的条件，若分散到县域经济，则整个地方经济都会处在弥散无效率的状态。在全国产能本来就过剩的情况下面，没有聚集带来的城市规模经济，中西部地区的地方经济怎么可能发展得起来呢？

在不具备条件的情况下面，中西部地区扩权强县，结果就不仅是产生大量资源浪费，分散市域经济成长可能性，而且因为扩权而让县级政府领导人更加任性，他们为了自己短期政绩，盲目负债，盲目上马城建工程，盲目经营县城，甚至不惜通过教育进城逼迫农民进城买房，以获得房地产带来的表面经济成长，却破坏了农民赖以生存与留作后路的家庭积蓄与农村家园。一旦潮水退去，一旦经济下行，放权带来的县级政府领导人的任性就会变成难以收拾的乱摊子。

中西部地区县域经济主要依赖农户家庭的农业收入与外出务工收入，县域经济重点应当是为农民提供基本公共服务，而不是将他们务农和务工的血汗钱变成县城住不下来的商品房（因为县城没有现代制造业从而没有就业）。除靠近省会城市的县城或个别资源型县城以外，中西部地区将百强县作为县域经济发展目标是不现实的，硬要这样做是要犯大错误的。(来源：《中国乡村发现》2023年第4期)