孙德超：基层工作过度强调结果危害在哪

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孙德超（吉林大学行政学院教授、博导）

  从政府管理的角度看，“结果导向”是政府贯彻落实发展战略和解决关键性问题的重要工具。通过重视结果，充分传导压力，能够倒逼下级部门主动作为、推动工作落实，以确保政策执行有方向、有目标、有成效，这是值得提倡和鼓励的科学管理方式。然而，在基层治理中，当过度重视结果而忽略其他因素时，“结果导向”就容易演变成不教方法、不听困难、不察实情、不看过程的过度强调结果现象，这看似契合“信任下属”“放手基层”“激励创新”等善治思维，实际上却造成少数基层干部心中无“数”、工作无“底”、迎合上级、脱离实际，给基层治理带来了诸多现实困境。
  基层工作过度强调结果容易诱发工作过程中的形式主义、影响核心任务的执行质量以及增加基层干部心理压力
  首先，容易诱发工作过程中的形式主义。“包装结果、贪图虚名”的过度强调结果现象实则是一种翻新的形式主义。过度强调的结果并不一定是真正的“结果”，而是体现在材料和报表中的“形式结果”。领会领导意图的少数基层干部为了迎合上级喜好，会将大量的人力物力财力资源消耗在填报各种数据、包装各项材料、注重迎评迎检等形式主义过程中，甚至不惜代价、弄虚作假地“创造成绩”“美化成果”，而不愿意或者没有足够的精力投身于实际问题的解决，从而忽视了政策执行的主要责任目标。这种只追求结果好看、不顾及具体实情的做法，容易忽略问题的本质，将迎接检查、考核评比环节片面地当作组织的中心任务，背离了政策执行的初衷，从而引发基层干部工作过程中较为盛行的形式主义作风。
  其次，会影响核心任务的执行质量。过度强调结果容易使基层出现“实事求是”不如“唯命是从”、“稳扎稳打”不如“高歌猛进”等不良现象。过度追求“漂亮结果”的少数基层干部，要么是对基层的实际情况一无所知，要么是对百姓的疾苦漠不关心，在工作态度和工作方式上都存在一定问题。这种不切实际的行为与政策初衷背道而驰，难以真正解决现实问题，最终会导致少数基层干部工作僵化、创造退化、思路老化。经过人为美化后的成绩单，不仅无法反映基层工作的实际效果，还会严重拖延政策核心任务的完成，妨碍正常工作的有序开展，再怎么好看也结不出“好果”。
  最后，增加了基层干部的工作压力。基层事务千头万绪，推进难度较大。作为行政链条最末端的基层干部本来就面临着较大的工作压力，而“只重结果、不问过程”的管理考核方式进一步加剧了基层干部的工作压力。在过度强调结果之风盛行的形势下，上级要求完成的任务不能打任何折扣，如果基层干部不能按时完成任务指标，其职务晋升、绩效奖金等可能会面临被“一票否决”的风险。少数领导干部不给解决方案、不看过程、不讲原因、不讲困难，表面上是给予基层干部充分的“自主权”，实际上却是“干得好是领导的成绩、干得不好是基层的责任”。少数基层干部即使主动向上级说明情况、争取支持，也可能会被重视“形式结果”的上级泼冷水、毁信心。较大的工作压力和问责风险容易造成少数基层干部工作热情不高、敷衍塞责，对待工作避实就虚，严重者甚至以非正常手段开展工作，大大降低了少数基层干部的工作效率和完成质量。
  上下级之间权责不对称和少数领导干部政绩观偏差是造成基层工作过度强调结果的两大关键因素
  从制度层面看，基层工作过度强调结果是由基层“权小责大”、上下级之间权责不对称的机制缺陷造成的。具体而言，在基层干部与上级领导的关系体系中，基层干部没有足够的治理权限，权力行使的范围和大小十分有限，一般情况下仅局限于政策执行层面，并不会随着责任的增加而扩大，但却要为上级的“命题作文”承担无限责任；上级领导拥有制定政策、分配任务、监督检查、考核奖惩等诸多权力，同时，将政策执行的责任层层转移给基层。在此机制下，自上而下层层分派的目标责任考核压力最终落实到作为主要执行者的基层干部身上。对基层干部而言，开展工作所需要的政策与资源由上级控制，考评权更握在上级手中，自身的具体表现、工作绩效均由上级评判，因此，少数基层干部只能遵从上级安排、执行上级命令，采取一切手段努力完成上级领导想要看到的“工作结果”，扮演好自己在科层体系中的执行者角色，以期向上级证明自己的工作能力，从而获得上级领导的认可。对于少数上级领导而言，不对称的权责体系滋生了其“绝对控制”基层干部的行为认知，使其认为基层干部的饭碗是由自己“恩赐”的，基层干部就该“指哪打哪”，没有“讨价还价”的余地。因此，少数领导干部凭借手中掌握的政策资源和考评大权，恃权任性，有时甚至会设定一些基层干部根本不可能完成的任务指标，将基层干部逼上“结果至上”的歧途。
  从认知层面看，少数领导干部存在政绩观偏差。近年来社会经济的迅速发展，让少数领导干部认为“加速前进”“大干快上”是理所应当，尤其是周边省市或竞争对手的统计指标“高歌猛进”，更激发了其“奋起直追”“力争上游”的心态。少数领导干部只想着“出成绩”“捞功劳”，为了凸显政绩，甚至会推行不切实际的政策来“烘托”个人成果。少数领导干部热衷于搞“短平快”项目、“形象工程”和“数字政绩”。在一些不良政绩观的支配下，少数不惜一切代价达成政绩目标的“打冲锋”干部成为模范与典型；那些细致调研、循序推进、谨慎决策的领导干部，反而被认为能力不强、办事不力。少数工作“只唯上，不唯实”、不择手段达成目标的基层干部，成为领导眼中的优秀下属；那些任劳任怨、工作细致严谨、真抓实干的基层干部，反而成为领导口中的“不作为者”，得不到应有的认可和提拔。长此以往，扭曲的政绩观将在各个基层部门掀起过度强调结果的攀比之风，造成“没有政绩，一切都是空谈”的思想盛行，导致少数基层干部做事只求结果，不问原因、不管过程、脱离实际。
  避免基层工作过度强调结果，需要对症下药，从体制机制、思想认知等方面开启深层治理模式
  第一，完善考核制度，使领导干部树立正确政绩观。对领导干部的考核，不能仅仅注重工作结果，也要考虑政策制定和执行过程是否合理、合规。通过完善领导干部的政绩评价制度，使领导干部树立正确的政绩观。一方面，增强领导干部考核方式的“基层导向”。“基层导向”的实质是过程导向，即强调过程、重视过程。对领导干部的考核，应当充分考察以基层实情为指向的多方面因素，如领导决策是否民主、联系基层是否紧密、调研群众是否扎实、实际指挥是否尽责、工作落实是否科学有效等，以约束领导干部“对下”的权力。当少数基层干部为完成任务、达成指标而违法违规、不择手段时，需要追究相关领导指标设定不当的责任。另一方面，增强领导干部考核指标体系的针对性与灵活性。根据不同区域、不同层次、不同类型的考核对象，细化考核内容，合理设置考核指标，建立各有侧重、各具特色的考核指标体系，给予领导干部合理的容错空间。
  第二，上级领导要以身作则，理解基层疾苦。领导干部要主动了解基层疾苦，充分考虑、衡量基层工作的复杂性与困难，尊重基层干部的话语权和自主权，主动听取基层声音并提供有针对性的政策支持，真心实意地帮助基层干部解决具体问题。领导干部在“对下”分配任务和设置目标时，应事先做好调查研究，聆听基层意见，根据基层的具体实情制定科学合理、切实可行的目标，确保基层干部在主观努力与客观环境的双重推动下能够真正实现既定目标。领导干部可采用科学、柔和的方式向基层下达指令，并完善相应的配套政策和辅导措施，避免蛮横、霸道的态度。领导干部要敢于担当、勇于负责，既不能单纯地将任务“发包”给基层组织而当“甩手掌柜”，也不能在出现问题时层层推卸、转嫁责任。
  第三，适当赋权基层，给予基层一定的灵活权变空间。政策的贯彻落实，离不开基层干部针对具体情境做出灵活的权变选择。以往，少数基层干部享有较大的自由裁量权，引发了一些“乱作为”问题。为了整顿此类现象，上级领导加强对基层工作的“重结果”与“重问责”管理，由此出现对少数基层干部问责过频过重、缺少关心与激励的矫枉过正现象。实际上，对基层“授权放权”的动态调整，是调控基层干部行为选择的重要方式。为了让基层干部充分发挥积极性和能动性、真正有所作为，需要充分发挥权力的“指挥棒”作用，找到调整基层权力的动态平衡点。一方面，赋予基层干部一定的自由行动权力和灵活调整空间，使其在决策制定过程中拥有一定的话语权，在任务执行过程中拥有一定的自主权。另一方面，瞄准基层的实际需求进行赋权，提高向基层赋权的针对性、精准性，确保向基层赋权放得下、接得住、管得好。此外，为了避免赋权不当引发的基层混乱现象，需要强化对基层干部的社会监督管理，拓展多元化的监督渠道，鼓励全社会对基层干部的行为模式进行评价与监督；同时，强化执纪问责，对少数基层干部不切实际、摆花架子、弄虚作假等不当行为形成震慑效应。
  第四，简化考核与激励关心并重，切实减轻基层干部工作压力。一方面，持续简化考核、督查事项，将基层减负落到实处。以中共中央办公厅印发的《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》为指导，切实解决各级督查检查考核名目繁多、频率过高、多头重复、重留痕轻实绩等问题。梳理、撤销、合并考核与督查事项，以优化工作绩效为重心，减少中间层次的考核，减轻基层干部的考核压力。通过简化考核，让基层干部腾出手来扎扎实实开展工作。另一方面，强化基层干部的公共服务动机，增加心理疏导和心理干预，从心理上缓解基层干部的工作压力和紧张状态。通过给予基层干部足够的激励与关心，从心理层面调动其真抓实干的工作热情。
  第五，创新上下级沟通机制，破解信息不对称壁垒。打通上级领导与基层干部之间的沟通渠道，破解基层信息传输的重重“层级壁垒”，将“对上负责”和“对下负责”协调统一起来。上级领导与基层干部之间应实现从“唯上”到“合作”的关系转型，以“群众利益”为核心目标追求，在良性互动、充分沟通、共同协商中形成基层治理的共识性决策。建立“追踪决策”的科学决策机制、“全程管理”的质量管理机制以及“动态调整”的信息反馈机制，缩小“信息不对称”的生存空间。依托信息化技术，在上下级干部之间构建开放性的信息沟通场域，确保上下级之间的数据信息实现共享共用。