桂华:赋予基层治理能动性

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桂华（武汉大学社会学系研究员，博士生导师，武汉大学中国乡村治理研究中心研究员）

  随着综合国力的提升，我国社会治理进入到强国家时代。国家推动治理现代化，治理触角向前伸，一部分过去国家管不到和不必管的事务被纳入到治理范畴，社会治理向各个领域覆盖，国家与社会以及群众的关系发生变化。另一方面，国家能力提升改变了治理过程，国家通过资源输入、制度建设等方式介入到基层治理环节，国家与基层治理主体的关系也发生了变化。
  基层治理作为国家治理的组成部分，逐渐由过去的自下而上地发动，调整为自上而下发动。以农村公共品供给为例，在国家能力不足时期，由农民筹资筹劳建设农村基础设施，乡村基层组织是责任主体，基层具有自主性，农村公共品供给激活村民自治。随着国家能力增强，公共品供给被纳入到国家治理范围，国家推行城乡基本公共服务均等化，公共品供给由国家财政承担。农村公共品调整为制度内供给，伴随着成本负担主体的变化，公共品供给过程也走向了制度化。国家向农村投入财政资金，为确保基层按照国家意图来执行政策，设计一套严格的监管制度，由此改变了基层治理过程。农村公共品供给由基层自主和村民自治，转变为被动地执行国家政策。
  基层治理面对的是千差万别的农民，以及不同农民差异化的生产生活诉求，这决定基层治理必须具有一定的自主性。基层治理靠群众参与，涉及不同群众利益关系的调平，需要不同群体的协商、合作、妥协和达成共识。“变通”、“模糊”和“相对合理”是基层治理的实践形态。站在国家治理角度看，基层治理的上述实践方式存在着严重的不规范色彩。因此设置资金管理、目标考核、任务检查和责任追究制度，以此压缩基层治理的“制度外”空间。
  国家推动基层治理走向规范化、程序化和标准化。问题在于，基层需要与群众打交道，群众是分化的，社会是多姿多彩的，生活不可量化。基层组织需要在自上而下的规范管理与自下而上的非制度化治理需求之间寻找平衡。生活总是会出现意外，社会难免发生风险。上级管理者将这些意外视为基层的工作失误，进一步强化监管和问责，进一步压缩基层治理空间，降低了社会治理效能。
  破解上述困境，可从如下方面入手：
  一是区别国家治理与基层治理。基层治理尽管是国家治理体系的构成部分，但是却具有自身的独立性。基层治理发生在国家与社会的接触地带，基层治理必须要具备一定的自主性、灵活空间和政策变通性。基层社会治理大多数发生在小微领域，事务琐碎、多样多变且标准化程度低，基层不足以支撑起高度规范化程序化管理的成本。基层治理规范化可通过多种方式实现，比如农村“4+2”工作法，通过权力向社会的公开化运行来监督权力，实现规范与效能的统一。避免规范管理消解基层治理的活力。
  二是合理划定基层治理边界。构建现代治理体系和提升现代治理能力，是要回应人民群众对美好生活的向往。国家对美好生活的规划不能替代农民对生活的自身想象。基层治理不是要消灭社会，而是通过资源输入和行政引导，诱发广大人民群众生活方式与生活习惯的逐步改变。基层治理重点是在公共领域。政府要做的是提供基本公共服务，为人民群众追求美好生活规划空间和创造条件，不要替代群众自身的意愿，更不能强制群众作出选择。
  三是科学问责。社会是运动的，任何领域都不存在零风险。社会治理向各个领域延伸后，作为自然风险和社会正常波动的各类矛盾，都进入到治理范畴。基层工作中因此出现了管的越多责任越重、管的越全而风险越大的问题。基层是社会治理的直接责任主体，更容易成为被社会拷问和上级追责的对象。提升基层治理效能需要科学划分责任。对于一些人为因素造成的矛盾，需要通过规范管理和强化责任意识来消除。偶发的意外不可能完全消除，不应当成为被问责的内容。