谭静、文宗瑜：深化混合所有制改革的对策研究

gecccn

谭静 文宗瑜（中国财政科学研究院公共资产研究中心副主任；中国财政科学研究院公共资产研究中心主任、研究员。）

  在我国发展进入新阶段、改革进入攻坚期和深水区的形势下，全面推进混合所有制改革是不断增强国有经济活力、影响力、抗风险能力的有效路径。2015年，中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》，明确提出“推进国有企业混合所有制改革”。五年来，混合所有制改革取得了积极成效，推动我国国有经济布局结构不断优化、国有企业治理机制不断完善。随着我国经济步入高质量发展阶段和《国企改革三年行动方案（2020—2022年）》的出台，继续深化混合所有制改革应聚焦市场化改革这个重点，统筹好宏观和微观层面的改革，充分发挥混合所有制改革对构建国内大循环的支撑作用。
  深化混合所有制改革：把准一个重点、统筹好两个层面
  2015年以来，各级政府和国资监管部门坚决贯彻落实党中央和国务院关于混合所有制改革的各项决策部署，稳健推进以“负面清单”改革为主的混合所有制经济改革，积极推动竞争性领域混合所有制企业改革，审慎推进非竞争性领域或集团公司层面的混合所有制改革。经过五年多的改革实践，国有经济活力进一步增强，混合所有制改革成效显著。继续深化混合所有制改革，可着重“把准一个重点”和“统筹好两个层面”。
  聚焦市场化改革这个重点而务实深化。混合所有制改革不是万能的，也不是一混就灵。真正发挥混合所有制改革的作用要实现两个市场化。一是混的市场化。即混合所有制改革要按照市场经济规律、资本运行规律、企业经营规律等以市场化手段推动资本混合，突出资本导向，真正实现国有资本流动的提升和国有资本布局结构的优化调整。二是改的市场化。混改不能停留于形式上的混合或满足于产权层面的股权多元化，而是要着眼于改革后治理机制的市场化，这是混改的根本所在。混而不改，便流于形式甚至诱发风险。通过混改实现国有资本运营和国有企业经营的市场化运营，有助于从根本上提升国有资本保值增值能力，推动国有资本做强做优做大。因此，混合所有制改革需要聚焦市场化改革这个重点而务实深化。一方面，通过引入国有资产的市场化交易机制，创新国有股份或国有股权的产权交易模式，以更加市场化的方式推动国有资本和非国有资本混合。另一方面，通过搭建国有资本投资公司和运营公司的专业化运营平台，将国有资本运营职能从国有企业剥离，推动国有企业建立现代企业制度，实现国有资本运营和国有企业经营的市场化。
  统筹好宏观和微观层面的改革。混合所有制改革的推进，从宏观层面看是强调单一所有制领域向非国有资本开发而发展混合所有制经济；从微观层面看是强调非国有资本可以参与央企改制并允许其参股甚至绝对控股。无论是发展混合所有制经济还是发展混合所有制企业，都是为了实现资本混合，提高国有资本及全社会所有资本的配置效率。因此，混合所有制改革应统筹好宏观和微观两个层面的改革，相互支撑，相互弥补。宏观层面，混合所有制改革要立足于“使市场在资源配置中起决定性作用”而推进，逐渐弱化国有企业的所有制属性和对国有企业的行政干预，构建国有资本和非国有资本公平竞争、资本有序流动的市场体系。微观层面，混合所有制改革要推动国有资本挣脱行政束缚，允许非国有资本参股甚至控股国有企业而激发国有资本活力，使其在流动中实现保值增值。通过统筹宏观和微观两个层面的改革，混合所有制改革既能回应当前经济下行压力及经济结构调整的现实需求，又能实现对国有企业自身制度和国资管理体制的长远谋划，为经济的持续健康增长和国有企业治理能力的提升提供必要支持。
  充分发挥混合所有制改革对构建国内大循环的支撑作用
  全面深化混合所有制改革是形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的重要抓手。因此，充分发挥混合所有制改革对构建国内大循环的支撑作用，可以从三个方面着力。
  一是以要素市场化改革为重点，打破资本流动和混合的行政壁垒。混合所有制改革本质上是资本要素的流动与混合。因此，要以要素市场化改革为重点打破资本要素流动和混合的行政壁垒，充分发挥市场在资本要素配置中的决定性作用。一方面，政府部门要继续深化区域市场化改革和放管服改革，设立国有股份或国有企业的交易市场、交易中心，削弱乃至打破限制资本要素自由流动的制度障碍，推动资本尤其是国有资本通过市场机制进行交易和配置。另一方面，需要进一步健全国有资产的市场化定价机制，通过产权、股权、证券市场发现和合理确定资产价格，发挥专业化中介机构作用，借助多种市场化手段对国有资产价值进行评估，推动国有资产向国有资本转化，进而在流动中实现保值增值。
  二是围绕产业链供应链价值链，推动国有资本与非国有资本的双向融合。推动国有资本布局战略调整、增强国有企业的竞争力是深化混合所有制改革的重要任务。尤其是在世界经济形势发生深刻变化、全球供应链中断风险加大的背景下，需要围绕产业链供应链价值链推动国有资本和非国有资本的双向融合。具体而言，应基于产业链供应链价值链安全及链条拉升的带动及整合效应，加快国有资本与非国有资本融合步伐，促进存量国有资本流动，优化国有资本增量投向。在事关国家安全、国计民生和公共利益的非竞争性领域保持国有资本的绝对控股，在一般竞争性领域则允许非国有资本相对控股甚至绝对控股，在此基础上，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业、关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性战略性产业集中，向产业链价值链的中高端集中，向具有核心竞争力的优势企业集中。
  三是以企业市场化运营机制为重点，全面释放国有企业和国有资本的活力和抗风险能力。对国有企业而言，要以市场化机制为重点，构建中国特色现代国有企业制度，创新和完善内部治理架构，优化企业产品和服务，提升企业治理水平和运营效率。同时要着力实现中国特色社会主义制度与现代公司治理机制的有机融合，把党的领导融入公司治理的各个环节，实现企业委托人和代理人目标的一致性，在激发国有企业活力的同时确保国有企业不变质、不变色，进而推动国有企业增强竞争力、做优产品和服务、做大品牌影响力。
  对国有资本而言，要通过搭建市场化专业化的国有资本综合运营平台，推动国有资本的资本属性回归，依托资本市场实现国有资本的跨区域、层级、跨行业流动，释放国有资本增值的内在动力，促进其合理流动和优化配置，最终实现国有资本做强流动性、进而不断做优资本布局结构和做大可持续的保值增值能力。