[治理策略] 付子堂：在进一步全面深化改革中推进立法领域改革

付子堂（西南政法大学教授，重庆市中国特色社会主义理论体系研究中心特约研究员，重庆市人大法制委员会主任委员）

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）在第九部分“完善中国特色社会主义法治体系”中对深化立法领域改革提出了新的要求，强调法治是中国式现代化的重要保障，必须全面贯彻实施宪法，维护宪法权威，协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革，并将“深化立法领域改革”作为独立一节进行系统部署。立法是社会主义法治建设的重要组成部分，是进一步全面深化法治领域改革、推进中国式法治现代化的关键环节和题中应有之义。

1.立法是法治建设的重要一环

立法是法治之先导，良法是善治之前提。1978年12月，党的十一届三中全会确立了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制建设“十六字方针”，并提出：“从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。”1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过了刑法、刑事诉讼法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法、人民法院组织法、人民检察院组织法、中外合资经营企业法，这就是新中国立法史上著名的“一日七法”。经过长期努力，2011年3月，十一届全国人大四次会议批准的全国人大常委会工作报告宣布，“中国特色社会主义法律体系已经形成”。

进入新时代，党对立法领域改革不断提出新课题、新要求。党的十八大把法治建设摆在了更加突出的位置，强调“全面推进依法治国”，明确提出：“法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。”党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辟专章论述“推进法治中国建设”，明确要求：“完善中国特色社会主义法律体系，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化。”党的十九大指出：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。”党的二十大进一步强调，“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，全面推进国家各方面工作法治化”。立法是法治建设的重要一环，推动社会主义法治国家建设达到更高水平必须深化立法领域改革。

2.坚持党对立法工作的全面领导

《决定》第九部分专门论述“完善中国特色社会主义法治体系”，其中涉及法律的制定、修改、废止、解释、编纂以及相关授权、批准等许多工作。深化立法领域改革，需要进一步加强党的全面领导。

深化立法领域改革，推进高质量立法，就要进一步完善立法工作格局，坚定不移坚持党对立法工作的全面领导，充分发挥人大在立法工作中的主导作用，积极主动服务改革发展大局。立法工作应当与改革工作的目标和进程相适应，通过有效的立法为改革提供有力的法律保障与制度支持；随着改革的深入推进，不断调整与完善法律规范，以适应新的社会经济现实和治理需求。

各级立法机关应加强对党中央改革决策和部署安排的立法研究，及时并善于把“党言党语”转化为“法言法语”，及时并善于从立法角度贯彻落实党的方针政策，做到改革和法治相统一，确保重大改革于法有据，及时将改革成果上升为法律制度，充分发挥法治对改革的引领、规范和保障作用。

地方立法机关在坚持党委领导方面，应围绕中央的改革部署，围绕地方党委的中心工作，坚持高站位谋划、高起点部署、高质量推动，认真谋划立法项目，在大局中找准定位，切实做到从全局谋划一域、以一域服务全局。地方立法机构在发挥主导作用方面，应坚持问题导向，善于以法治方式积极寻求解决改革堵点难点的制度路径，聚焦“小切口、大场景”，注重从老百姓急难愁盼中找准通过立法推动改革的发力点和突破点，采取“小快灵”立法、核心条款修订等多种方式完善现有地方性法规。

3.深入推进科学立法、民主立法、依法立法

《决定》提出，统筹立改废释纂，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，完善合宪性审查、备案审查制度，提高立法质量。习近平总书记在主持十八届中央政治局第四次集体学习时强调：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”深化立法领域改革，推进高质量立法，必须深入推进科学立法、民主立法、依法立法，提高立法质量和效率，以良法促进发展、保障善治。

科学立法、民主立法、依法立法，是开展新时代立法工作必须遵循的基本原则，是牢牢把握立法发展方向、实现法律价值、完善法律体系的重要途径。应当将科学立法、民主立法、依法立法的原则要求体现在立法工作的方方面面。以立法规划为例，坚持立法决策与改革决策相互促进、精准衔接，善于提早谋划，统筹研究哪些法规项目可以推动生成为改革项目，在需求挖掘和项目生成上争取主动，多从立法层面推出一些民生所急、民心所向的改革举措。总之，必须抓住立法质量这个关键，强调立法过程的充分调研与科学论证，确保法律条文符合实际需要；深入推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，全面审视与评估现有法律体系，提高立法及时性与响应能力，增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性。

4.深化立法内容和立法程序改革

深化立法领域改革，推进高质量立法，要求在立法内容上注重加强重点领域、新兴领域创制性立法，统筹推进国内法治和涉外法治，不断推动法律体系的现代化与国际化，以适应经济全球化发展需求。习近平总书记在主持十九届中央政治局第三十五次集体学习时指出，“要加强国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险等重要领域立法，加快数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等领域立法步伐，努力健全国家治理急需、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度”。《决定》强调加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，并明确提出了一些重要立法修法任务，包括制定民营经济促进法、金融法、民族团结进步促进法，出台反跨境腐败法，完善监督法，修改监察法，编纂生态环境法典。因此，深化立法内容方面改革，要积极回应、落实相关重要会议的精神。

在深化立法内容的改革中，应当重点做到：第一，立法应当倡导和弘扬社会主义核心价值观，做到法治与德治的有机统一，通过法律手段促进各民族的交往与融合，形成共同的价值追求与行为规范，铸牢中华民族共同体意识；第二，立法应当从当前经济社会发展的实际状况出发，与全面深化改革步伐相一致，以支持和促进改革目标的实现；第三，立法应当科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任，确保这些规定保护个人和组织的合法权益，确保其权力行使和责任承担符合国家治理的需要与公众的期望。

深化立法领域改革，推进高质量立法，在立法程序上要求健全完善提高立法质效制度机制，优化立法职权配置，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。一方面，根据我国立法法有关“立法应当坚持和发展全过程人民民主”的要求，通过建立基层立法联系点、网络征求意见等方式，加强立法与社会的有机联系，扩大公众有序参与，创新公众参与立法方式；另一方面，明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止越权立法以及部门利益、地方保护主义法律化。

在深化立法内容与程序方面改革中，现实存在的一个工作难点是如何平衡好地方立法“不抵触”原则和地方创制性立法之间的关系。我国实行统一而分层次的立法体制，“不抵触”是地方立法的底线，地方立法既不得与上位法的规定相冲突，也不得与上位法的精神和基本原则相违背。而地方立法“创制性”则天然要求对国家和地方没有立法的事项或者地方事务进行制度创新。随着中国特色社会主义法律体系的形成与不断完善，国家法律对各个领域的覆盖面越来越广、精细化程度越来越高，除了一些区域性国家政策、地理区位、民族宗教等极具地方特色的问题之外，留给地方创制性立法的空间已然非常有限。应当坚持稳中求进工作总基调，兼顾“不抵触”原则和创制性立法，严格遵循立法程序、严守立法权限，切实避免越权立法、重复立法、盲目立法。

5.深化区域协同立法改革

深化立法领域改革，推进高质量立法，要求探索区域协同立法，整合区域制度供给，建立健全相对统一、衔接、稳定的法律法规制度，以立法方式有效破解区域发展中的共性问题，进而推动区域资源和优势高效整合，形成公平、协调、开创、共赢的发展格局。

党的二十大报告将推动西部大开发形成新格局、推进长江经济带发展、推动成渝地区双城经济圈建设等列入国家重大区域协调发展战略，擘画了中国式现代化宏大场景下区域协调发展的美好蓝图。法治是区域协调发展的重要保障，立法对区域协调发展有着不可或缺的引领和推动作用。2023年修改的立法法对此作出积极回应，其第83条明确规定：“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施。”

新时代新征程，围绕区域协调发展探索区域协同立法，是新发展阶段对法治建设的新要求。部分省区市在区域协同立法的探索实践中，已形成了可供借鉴的经验做法，如京津冀、长三角、成渝地区双城经济圈、粤港澳大湾区等地通过不断探索实践，协同立法逐步实现由“松散型协同”向“紧密型协同”、由“机制建设协同”向“具体项目协同”、由“单一立法项目协同”向“全方位协同”的转变。但在深化推进协同立法过程中，也面临一些亟待解决的现实难题，如协同立法数量相对较少、协同立法领域有待拓宽、协同立法机制有待健全、协同立法载体有待拓展，等等。正是基于上述情况，《决定》明确提出，“探索区域协同立法”。在地方立法实践中，如何进一步优化区域协同立法的路径、模式、机制、方式、项目等，需要坚持守正创新，不断克服解决现实难题，以实实在在的协同立法成果推动区域经济社会高质量发展。

总之，深化立法领域改革，推进高质量立法，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实习近平法治思想，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚定法治自信，以高质量立法的实际成效推进中国式现代化，彰显我国法治大国形象，为进一步全面深化改革、推进中国式现代化提供有力法治保障。（来源：光明日报）