王学军：引入第三方评价建立政绩考核长效机制

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王学军（兰州大学中国政府绩效管理研究中心教授、兰州大学管理学院副院长）

  优化政绩考核亟需破解哪些问题
  近日印发的《关于改进推动高质量发展的政绩考核的通知》，提出“把考准考实干部政绩与加强领导班子和领导干部日常管理、推进落实高质量发展工作任务更好结合起来”。各地在贯彻落实这一要求的过程中，首先需要直面和破除当前政绩考核中的突出问题。
  一是政绩考核缺乏明确的价值目标。政绩考核不是为了考核而考核，考核的目的是推动政绩改进和高质量发展。价值目标决定着政绩考核的方法、体系和结果使用等方面，在很大程度上影响着政绩考核的成效。我国各地区发展水平差异较大，在坚持党中央的执政理念及确定的发展目标之下，各地应因地制宜确定不同的政绩目标，并以此为基础制定符合实际的政绩考核办法，而不是千篇一律的考核内容、大同小异的考核体系，这样既不利于政绩考核的目标实现，也不利于从政绩考核中找寻到推动高质量发展的实现路径。
  二是政绩考核指标体系不尽合理。指标体系是政绩考核价值目标的载体，科学合理的政绩考核指标体系是政绩考核的关键所在。2019年中共中央办公厅印发的《党政领导干部考核工作条例》进一步明确了具体考核内容，但各地在落实时却不同程度地出现了一些问题。比如，指标太多或指标“一刀切”，导致考核重点不突出。还比如，指标权重不合理。一些地方政绩考核体系中的个别指标，特别是经济性指标占据了太大的权重，导致推动高质量公共服务和民生发展的指标占比偏低，没能体现创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。再比如，客观指标和主观指标不均衡的问题。公众满意度虽已在政绩考核中被提及，但实际中公众满意度等指标或没有体现或占比过低，或缺乏明确的实现路径而流于形式。
  三是政绩考核形式大于内容。平时考核、年度考核、专项考核、任期考核是政绩考核的主要形式，平时考核重一贯表现，年度考核重阶段成果，专项考核重急难险重工作，任期考核重整体表现。不同的考核形式在推动工作落实的不同方面发挥出不同作用，要结合不同考核形式所关注的重点工作开展政绩考核。但在当前一些地方的政绩考核中，还不同程度地存在为了完成上级的考核要求而考核的现象，在上级考核压力的驱使下，部分考核沦为形式主义，重材料表现而非实绩、重指标数量而非发展质量、基层干部变身“表哥”“表姐”等现象还有发生，导致政绩考核未能实现预期目标。
  四是政绩考核结果得不到充分有效的应用。现阶段，地方政府政绩考核结果应用的情况堪忧。一方面，考核体系不科学使得政绩考核结果与现实中领导班子或领导干部政绩表现有不小差距，考核主管部门出于种种考虑无法公开或者应用考核结果，而仅作为内部“参考”；另一方面，政绩考核结果存在不充分应用或选择性使用等问题，考核结果或只是在某些方面或领域应用，或受到不同因素的影响，只被片面或选择性使用。值得警惕的是，个别地方为应对因考核而造成的问责压力，甚至存在政绩考核的优秀等次或较差和不称职等次“轮流坐庄”等不良现象，不仅造成政绩考核结果使用的误区，也不利于“推动形成能者上、优者奖、庸者下、劣者汰的正确导向”和营造风清气正的工作环境和政治生态。
  在看到我国党政领导班子和领导干部政绩考核取得阶段性重要成就的同时，要客观看待当前政绩考核中存在的突出问题，并通过建立推动高质量发展的政绩考核长效机制逐步破解。引入第三方评价主体则是建立这一机制的路径之一。
  第三方评价的主要特点
  第三方评价能够促使政绩考核更具公信力。政绩考核是一个世界难题，之所以这样讲，是因为政绩考核往往面临着科学性和公信力的双重挑战。政绩考核结果会产生多方面的影响，特别是由于政绩考核结果会从不同程度和方面影响党政领导班子和领导干部的晋升以及各类资源分配，政府内部主导的政绩考核常常面临不同主体的博弈、考核结果区分度不高甚至“灯下黑”等问题，从而造成政绩考核结果不能得到考核对象的认同等问题。同时，鉴于我国地方政绩考核一般由地方政府内部设立的绩效考核部门，如绩效办、效能办或其它部门内设的机构组织实施，政绩考核过程不免会受到各类因素干扰。而第三方评价主体独立于政府体系之外，在政绩考核中的立场更加客观和中立，政绩考核结果也会因此更具公信力。尤其是在涉及公众满意度评价等主观感受指标评价时，第三方评价主体可以充分发挥独立性和专业性优势，在大数据和人工智能等先进技术广泛使用的背景下，更好收集和分析公众的真实感受，使政绩考核更加准确、有效。
  第三方评价能够推动建立更加科学的政绩考核指标体系。政绩考核指标体系是政绩考核的基础，其从结构和内容上决定了政绩考核的结果。要破解当前政绩考核指标体系“千篇一律”的现象，实现“精准设置关键性、引领性指标，实行分级分类考核，引导领导班子和领导干部抓重点破难题、补短板锻长板”的目标，就要发挥第三方评价的优势。第三方评价主体主要以科研院校和咨询机构为主，具有明显的技术和方法优势。以推动高质量发展为目标，综合运用主成分分析等关键绩效指标遴选方法，德尔菲法、层次分析法等指标权重分配方法以及数据挖掘、历史数据分析、因果分析等方法，第三方评价主体在构建政绩考核目标、理论框架和指标体系间的有机联系，以及因地制宜推动突出关键引领性指标、建立科学的指标权重分配体系和设置合理的考核标准等方面将发挥突出优势，从而以更加科学的政绩考核指标体系促进党政领导班子和领导干部政绩“同频共振”，更加系统和更可持续地实现整体绩效优化提升。
  第三方评价能够通过政绩考核推动政府治理现代化。政绩考核是地方领导班子和领导干部推动高质量发展的风向标，“考核什么就得到什么”，政绩考核会从不同层面推动公共资源和权力的流动和优化配置，因而，要充分发挥政绩考核的引领作用，将具有先进性和引领性的治理理念嵌入到政绩考核的方方面面，通过政绩考核推动政府治理现代化。政府内部评价和第三方评价在实现不同的政绩考核价值目标上有不同的机制，其中的一些价值目标通过第三方评价才能够更好地达成。在政绩考核过程中，第三方评价主体具有咨询、评价和顾问等智库功能，不仅能够借鉴先进的政绩考核理论和经验，设计更具前瞻性和科学性的政绩考核体系，推动政府理念更新和政府管理流程优化，而且能够根据政绩考核结果，针对性地开发政绩改进和优化方案，推动形成政绩考核的良性循环。
  政绩考核中引入第三方评价要注意的几个问题
  一是促进内部考核和第三方评价协同发展。在政绩考核中引入第三方评价并不意味着第三方评价是万能的，在看到第三方评价的优势和特点的同时，也要认识到第三方评价的局限所在。例如，第三方评价主体能力是否能够达到政绩考核的要求、第三方对考核业务和考核对象是否完全知晓、第三方评价的考核结果能否得到充分认可等。因此，要在平时考核、年度考核、专项考核、任期考核等不同的考核形式中，正确选择适应于引入第三方评价主体的形式和任务，确保第三方评价主体能够真正发挥应有的作用。要正确理解政绩考核中管理权、组织权和评价权之间的关系，充分发挥党政主管部门在政绩考核中把大局、定方向的功能，同时保证第三方的政绩考核组织权、评价权，建立政绩考核主管部门和第三方评价主体间的互动协同机制。要构建以内部评价为主、第三方评价作为补充的政绩考核格局，推动内部考核和第三方评价结果相互印证、互为补充、整体优化，构建符合高质量发展目标的政绩考核新体系。
  二是重视第三方评价主体的质量和独立性。近年来，第三方评价在我国方兴未艾，发挥了重要作用，但第三方评价主体质量参差不齐的问题一直困扰着各级党政部门。为此，一方面，政绩考核主管部门在选择第三方评价主体时要坚持高标准、严要求，严把质量关，真正把理论水平高、方法技术强、社会评价好、评价经验丰富的评价主体通过各种方式纳入到政绩考核的主体体系中来；另一方面，要推动形成培育高质量第三方评价主体的体制机制，通过深化“放管服”改革等举措改进和优化第三方评价主体的选择机制，确保第三方评价主体的独立性和科学性，充分发挥市场和社会的力量，促进第三方评价主体的更新升级，构建第三方评价主体的评级和淘汰机制，推动形成良好的第三方评价生态。
  三是科学使用第三方评价结果。第三方评价因其中立的立场、科学的方法和丰富的经验等优势而能够在党政领导班子和领导干部考核中发挥独特作用。但第三方评价的政绩考核结果却常得不到充分有效的使用。一些地方的党政部门对第三方评价结果还抱有观望态度，存在重视自上而下的目标责任制考核结果，而忽视或选择性使用第三方评价结果的情况，其主要原因在于第三方评价往往是阶段性或者片段式的，难以形成对党政领导班子和领导干部的长期约束，这实际上与在政绩考核中引入第三方评价的初衷是背道而驰的。因此，要督促各地充分重视政绩考核中第三方评价的结果使用，防止第三方评价成为新的“政绩工程”。