刘建丽:“十四五”时期提升工业利用外资水平的主攻方向

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刘建丽（中国社会科学院工业经济研究所研究员）

  当今世界正处于百年未有之大变局，国际投资和产业链国际分工正经历较大幅度的调整。长期以来，我国以较低的生产要素成本、较健全的生产配套体系和大规模的消费市场，吸引着外商直接投资持续流入。工业尤其是制造业一直是外商直接投资的重点领域，工业利用外资的规模与质量，直接影响我国经济发展的质量和态势。
  构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是提升我国经济发展水平的战略抉择。要在充分利用国内国际资源、广泛参与国际产业分工的基础上，实现更高效率的经济发展，就需要推动更高水平的对外开放和实现更高质量的利用外资。与此同时，吸引和利用外资仍然是获取竞争激励、促进分工深化、开展技术学习的必要途径。新形势下，我国利用外资需从规模导向和静态效率导向转向高质量发展导向，“稳规模、提质量”成为“十四五”时期我国工业利用外资的主要任务。
  工业利用外资的基础较为稳固
  近年来，我国利用外资流量保持平缓增长态势，我国仍然是世界最具吸引力的外商直接投资目的地之一。虽然服务业已成为我国利用外资的主导产业，但工业利用外资的基础仍然较为稳固。近年来，工业利用外资额基本保持稳定，同时，顺应产业升级和产业转移趋势的外资结构调整仍在进行之中。
  一方面，工业利用外资表现出向高技术产业转移和服务化的趋势。工业利用外资产业结构的优化，主要体现为高技术产业利用外资比重不断提升。“十三五”时期，制造业利用外资规模年均增长18.3%，其中，高技术产业利用外资比重不断提升。与工业投资紧密相关的高技术服务业利用外资也增长迅速。
  另一方面，投资拉动的促进作用减弱，但经济效益和整体经济拉动作用依然强劲。2010年以来，外资企业在固定资产投资中占比呈现出下降趋势，这与外商投资的轻资产化和服务化趋势相关。但外资企业以占全国不足3%的数量，创造了接近25%的规模以上工业企业利润，贡献了20%左右的税收，投资对经济的拉动作用依然显著。
  此外，自贸试验区成为我国扩大开放的前沿和外商投资制度创新的“试验田”，成为吸引外资的新引擎。在一系列改革措施和试点政策推动下，自贸试验区正在成为汇聚国内外前沿技术的高端制造业聚集区。
  更好利用外资的挑战与优势并存
  未来一个时期，外部环境中不稳定不确定因素较多，国际经济合作依然存在诸多风险。我们需科学研判内外部环境的变化，充分利用国内国际两个市场、两种资源，积极促进内需和外需、进口和出口、引进外资和对外投资协调发展。在具体工作中，既要清醒认识到工业利用外资面临的现实挑战，又要用好既有优势，充分发挥现有有利条件的重要作用，实现高水平利用外资。
  当前，我国工业利用外资存在的几方面问题值得关注：外商直接投资日益青睐服务业，总体结构上呈现出一定的“去工业化”倾向；外资企业尚未有效嵌入和链接我国本地产业链，本土制造仍然处于外资企业国际产业链的低端；利用外资的区域不平衡问题仍然突出，东部地区吸收外商直接投资的占比保持在85%左右，中西部地区利用外资的比重没有明显提升。这些都是需要进一步关注和解决的问题，也是有效提升我国工业利用外资规模和质量的突破口。
  同时也要看到，我国经济韧性强、发展空间大，仍然对国际资本具有巨大吸引力。实现高水平利用外资，我国工业有多方面有利条件。主要表现为：我国外资管理体制加速转型，“放管服”改革不断深化，吸引外资的手段由优惠政策转向推动投资便利化，外资企业的营商环境得到了进一步改善，特别是企业经营中的制度性交易成本不断降低；从产业配套和交易成本来看，我国产业链条长，产业体系完善，这些都大大降低了生产企业的配套成本和交易成本，我国在劳动生产率和交易成本等方面的实际生产成本仍然具有优势；共建“一带一路”持续走深走实，双边与多边自由贸易协定谈判取得积极进展，这些都为实现引资来源地多元化创造了良好条件。
  多措并举提升工业利用外资水平
  “十四五”时期，积极拓宽利用外资渠道和来源、稳定利用外资规模、提升利用外资质量，是推动工业更好利用外资的主攻方向。
  一是适当调整引资方向。在高质量发展目标引领下，外资企业的产值不应该再成为关注的重点，需建立科学的引资质量评价体系，提高引资项目与产业升级目标的契合度。在这方面，我们不仅要关注引资项目的产出效益，还要关注项目的产业链嵌入度和产业创新带动力。同时，切实引导利用外资工作从“引资”向“引智”转变。
  二是促进利用外资区域均衡发展。要加快优化中西部营商环境，打造对外开放新平台，特别是要加快制度创新步伐，提升内陆自贸区可持续发展能力，切实引导外商投资向中西部地区转移。还要看到，在共建“一带一路”的背景下，中西部地区需找准定位、积极谋划，推动产业发展，依靠跨境电商等新兴业态，带动制造业和物流业发展，缩小与东部地区在利用外资方面的差距。
  三是积极推动外资来源地多元化，提升产业链安全水平。长期来看，我国需推动更为多元的双边和多边贸易及投资协定落地，从“产业互补、互利共生”角度推动国际产业合作，拓展外资来源渠道，为我国工业利用外资争取更大的回旋余地，提升产业链国际合作安全水平。
  四是推进外商投资安全审查相关制度的细化和落地。外商投资安全审查是成熟市场经济体的通用制度安排。在实际工作中，对关系到我国产业链安全和重大经济利益的投资项目进行审核十分重要及必要。目前，现有制度体系对外资进入前国家安全审查的实施主体和操作规程等方面缺乏具体规定，已有相关规定的约束力也很有限，在这方面需进一步细化，落实好相关制度。