农批市场体系高度完备的日本对我们有哪些启示

国粮

李光集（中物联农产品供应链分会专家委员会成员）

据商务部统计，目前全国有现有各类农产品市场4.4万家，其中农产品批发市场4100多家，2019年批发交易量达到9.7亿吨，批发交易额5.7万亿元，全国七成的农产品都是经由农产品批发市场流通的。即便新冠肺炎疫情爆发以来，全国各地农产品批发市场坚持开市营业，充分发挥着“蓄水池”和“调节器”的作用，对保障城市“菜篮子”产品市场供应和价格稳定，以及解决疫情期间农产品滞销等问题，同样做出了巨大的贡献。但与此同时对于疫情期间爆发出来的我国农产品批发市场行业长期累积的规划建设和监管问题，以及后疫情时期农产品批发市场行业如何发展和管理问题，确实需要我们认真总结和思考。

一、日本政府对农产品批发市场的监管方式

日本是一个农产品批发市场体系建设高度完备的国家，经过长期的发展，形成了以中央批发市场为主，地方批发市场及其他批发市场为辅的农产品批发市场体系。

据日本农林水产省2019年的数据统计显示，日本有中央批发市场64个，地方批发市场1037个。蔬果、水产品、肉类、鲜花等生鲜农产品的批发市场流通经由率曾高达80-90%，本世纪以来虽然呈现连年下降趋势，但生鲜农产品的批发市场流通经由率仍然很高，蔬果和水产品的批发市场经由率仍超过56%，其中国产蔬果类产品的批发市场流通经由率仍高达80%左右。日本政府将农产品批发市场作为基础性、公益性事业，实行的是有计划地依法管理，目的是要促进生鲜食品生产、流通的合理化和保障社会稳定。

1.明确批发市场属性为公益事业

日本批发市场运营管控体系的建立与发生于1918年的“米骚动”有直接的关系。当时，由于资本主义工业和城市化的快速发展，对粮食等农产品的需求不断增加；同时，封建土地所有制和土地过于集中束缚了农业的发展，使农业无法满足城市对粮食和原料日益增长的需求。受日本政府出兵干预苏联消息的影响，以及在军粮的增加、投机商的囤积居奇和跨区域倒卖等诸多因素的共同作用下，导致粮食价格在几个月期间涨了好几倍。从1918年8月3日富山县渔村西水桥町300名买不起大米的“渔女”集体阻止投机商大米外运开始，形成了席卷全国的“抢米暴动”。

为了把米价降下去，控制投机商行为，日本政府出台政策减少中间环节，建立专门公益性零售市场，让生产者生产出来的东西可以直接拿到市场上销售，由于生产者无时间进场，后来又设立了专门的零售商。同时，为解决零售市场的局限性，到1921年日本开始提出建立中央批发市场，并正式颁布《中央批发市场法》，规定中央批发市场归中央政府直接管理，一个地区只能建立一个批发市场，并严格限制批发商数量和交易方式，规定批发商在批发市场内只能采取拍卖的交易方式，收取交易手续费，而不能赚取差额，且必须接受生产者的委托进行拍卖。

日本批发市场的公益性在《批发市场法》第一条就给予了明确，是要“有计划”地发展，要“促进生鲜食品生产、流通的合理化，保证整个国民生活的安定”。因此日本的批发市场主要由政府投资为主，不要求其盈利，也不需要向政府纳税，其收益只要求能维持市场的正常运转就可以，批发市场高级管理者身份就是公务员，很多一般管理者的身份类似于我国的事业单位编制身份，批发市场完全是按照公益性的要求来规划、投资和营运管理，必须充分保护生产者和消费者利益。

2.系统立法加以规范管理

由于日本的批发市场主要是在“米骚动”之后，为了针对性地解决“米骚动”危机中暴露的农产品流通领域环节多、投机严重的问题，而建立的全新的管控制度，其出发点就是为了“稳供应，保民生”，增强政府对农产品尤其是生鲜农产品流通的管控，增强流通过程的公开性、竞争性和透明度。

因此，从一开始政府就将批发市场的监管纳入了法制化的轨道，并在长期的实践中不断丰富和完善法律制度框架，形成了以《批发市场法》、《日本蔬菜生产上市安定法》、《农业协同组织法》为核心，《批发市场法施行令》、《批发市场法施行规则》,《食品流通审议会令》等为支撑的全国性政策法规体系。

同时，根据全国性的法律制度规范，很多地方政府制订专门的批发市场管理条例和管理制度，如大阪府1971年制订的《大阪中央批发市场业务条例》、《大阪中央批发市场业务条例施行规则》等地方法规。这些法律、法规不仅对批发市场的类型、设立、规划、投资、运营、监督、审议等做出了具体规定，而且对上市农产品的规格要求、行情波动、风险控制和产品上市的具体组织都有明确的界定。

3.科学制订批发市场布局规划实行严格的准入、准出制度

日本是一个处于地震带的岛国，国土面积小，自然灾害多，人均资源拥有量少，因此防止不时之需和节约使用资源始终是日本的基本国策。

在批发市场建设上，日本始终高度重视加强对批发市场宏观管理，通过制定批发市场的中长期发展规划,合理设置批发市场，批发市场规划对批发市场的开设和退出具有刚性约束，实行严格的准入和准出制度。根据《批发市场法》规定，农林水产大臣必须制订中央批发市场建设基本方针和规划，规划制订时不仅要听取批发市场审议会的意见，而且要同地方公共团体进行协商；地方批发市场发展规划的制定要遵循批发市场发展的基本方针,由都、道、府、县知事审批，并报农林水产大臣。批发市场规划根据市场需求和变化可以定期进行调整，一般十年为一个调整周期，调整也必须进行严格的审批，所有批发市场的建设和退出都要符合规划且经批准方可。这样既防止了政府“有形的手”任意干预批发市场布局，又有效防止了市场“无形的手”导致的恶性无序竞争和资源浪费，确保了批发市场稳定的生存发展环境。

同时，对于批发市场从事批发交易活动的相关参与主体也有严格具体的规定和要求,特别是作为交易主体的生产者、批发代理商、中间批发商等都要进行严格的资格审查。为防止垄断，保证竞争适度,通常一个批发市场内的批发代理商数量被限定在2-6家，批发代理商需要提出申请，并得到农林水产大臣或地方政府许可才能进场交易，其继承和退出也必须经资格审查和批准才行，并且严格限制批发代理商之间的兼并，禁止场外交易，禁止自定交易规则，严格限制跨业经营。中间批发商也需要经市场开办方同意才能进场交易。

4.依法加强对批发市场的服务收费管理交易手续费实行全国统一的标准

日本对农产品批发市场是按照实体商品交易所的模式来管理的，在批发市场中涉及的收费主要有两大类，一是场地、设施的使用费，二是批发代理商的交易手续费。为了降低流通成本，日本对农产品批发市场的收费依法实行严格的监管，在批发市场里,批发市场管理机构（开办方）代表政府和公共团体行使进场经营者的资质审查和批准、场地设施的维护管理和物业管理、食品质量安全的检查，向批发代理商和中间批发商收取场地、设施租金和占交易额0.25%的抽成管理费，作为市场管理方面的费用开支和积累；批发代理商接受委托进行拍卖销售时，不允许收取买卖差价，而是收取批发交易手续费，手续费的标准由《批发市场法》规定，不同品类采取不同的手续费标准，但全国标准统一：蔬菜为8.5%，果品为7.0%，水产品为5.5%，肉类为3.5%，花木为9.5%，除此之外，不允许另外收费。

5.对批发市场及从批发市场流通的农产品实行"一头管理"

日本是一个陆地农业资源条件并不丰富的国家，山地丘陵多，平地少，人均耕地面积少，自然灾害多，农业生产主要以家庭为单位的小规模分散生产为主，抗风险能力差，是一个农产品进口大国。为保障农产品生产和供应稳定，日本将农产品的生产、产后加工、安全卫生、流通运销、零售消费等所有生产流通环节的行政管理职能，统一归口到农业行政管理部门，实行“一头管理”。对农产品批发市场的监管在全国层面由农林水产省流通局负责统筹管理，在都、道、府和县、市层面由地方农业行政管理部门流通室负责统筹管理，所有事项都在一个条线统筹规划和平衡，有效避免了多头管理、政出多门、相互掣肘的现象发生。

二、对我国农产品批发市场规划建设管理的启示

日本与中国地缘相近，文化相近，饮食习惯相近，以家庭为主的小规模分散生产的农业生产方式也相近，其以批发市场为核心的农产品流通体系与我国目前的农产品流通现实也高度相似，日本对农产品批发市场进行依法管理的监管模式对我国，尤其是对我国一些超大型消费城市，具有非常重要的学习借鉴价值。具体而言，主要包括以下几个方面：

1.加快推进农产品批发市场全面回归公益

我国农产品批发市场是随着农产品流通体制改革而诞生的，与日本农产品批发市场监管不同的是：我国农产品批发市场都是按照市场化方式来管理的，在激发行业巨大发展活力的同时，也累计了很多事关安全和社会责任的问题，尤其是在新冠肺炎疫情防控过程中，暴露了诸多短板。尽管回归公益的呼声越来越高，且从2014年中央一号文《中共中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》正式提出了“开展公益性农产品批发市场建设试点”，在全国范围内也形成了一批公益性农产品批发市场，但试点总体推进不快，范围不广，公益性只是体现在试点的局部市场和市场的“保供、稳价、食品安全和环保”等部分功能上，并没有将整个批发市场和整个行业纳入公益性范畴考量，尤其是没有将其“服务三农”和“乡村振兴”纳入公益性范畴考量。

十九届四中全会明确提出要“坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉”，要“注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活”。农产品批发市场作为连接农产品生产和消费的纽带和桥梁，对生产端而言，事关农产品价值实现，事关农民增收，事关脱贫攻坚，事关三农问题解决和乡村振兴；对消费端而言，事关供应保障，事关食品安全，事关价格稳定，是保障城市安全运行的重要基石之一。在我国社会经济发展取得巨大进步的今天，对农产品批发市场这样一个关乎全局、关乎民生，具有基础性、公益性属性的行业，在前期公益性改革试点的基础上，是时候正本清源，加快回归，全面确立批发市场的公益属性，并加大投入和扶持力度，促进更好地发挥公益性职能。

2.加快推进行业专门立法，保障行业稳定发展

我国虽然针对农产品批发市场及其相关主体的法律、法规也不少，但多数针对性不强，基本都是散布在其他法律法规里面，各地针对农产品批发市场的监管尺度不一，方法各异。对于这样一个规模庞大的民生领域，非常有必要学习借鉴日本的立法经验，推进制订具有中国特色的《农产品批发市场法》，将农产品批发市场的规划、投资、建设、营运和监督纳入统一的法制化轨道。通过专项立法，一是要在法律层面明确农产品批发市场的公益性属性，保护农产品批发市场应有的合法地位；二是要管住政府“有形的手”，防止权力任性，避免“一个领导一个想法”，为农产品批发市场提供一个稳定的生产发展环境；三是要通过立法，为批发市场交易管理活动建立统一规范的营运管理模式和服务规范；四是要为进入批发市场参与交易活动的批发商、采购商和服务商等交易参与方制订相应的行为规范。

3.科学合理制订农产品批发市场建设规划并得到有效落实

长期以来，我国农产品批发市场基本上都是“谁投资，谁受益”，完全市场化的状态自由生长。近十年来，虽然国家层面和部分核心城市都在推进农产品批发市场的规划制订，但总体规划约束力不强，规划实际执行效果不佳。农产品批发市场作为具有高度公益性的准公共产品和民生项目，对农产品批发市场规划应该纳入当地国民经济和社会发展规划，并认真学习借鉴日本的经验和方法：

一是在规划制订时，要充分听取各方意见，科学论证，确保规划的科学性和合理性，既要防止网点不足，又要防止过剩浪费；二是要确保规划的指导性和权威性，对批发市场网点布局要有刚性约束，对规划内现有的批发市场网点要确保可以稳定经营，对规划内新的网点布局，地方政府必须严格执行，对非规划内的网点要严格禁止；三是要确保规划的可执行性，尤其是在关键的建设用地指标和土地资源供应上，要确保能满足供应；四是要建立规划动态调整机制，根据社会发展状况定期对规划的合理性、适应性进行评估，根据评估结果对规划进行动态调整和优化。

4.加强监管政策协调，防止“神仙打架”

我国地域辽阔，地区差异大，农产品批发市场既有产地市场，又有销地市场，还有中转市场，将农产品批发市场监管归口一个部门监管确实还不现实，但对城市销地市场而言，将其纳入地方一个部门“一元化”统一监管还是可以借鉴的，这样在一个城市尤其是特大、超大型城市，可以系统地考虑批发市场的数量、布局、运营管理要求等，避免“铁路警察各管一段”的情况发生。在国家层面，农业、商务、市场监管、规划土地、安全生产等有关方面应就农产品批发市场相关监管问题定期进行政策沟通和协调，防止“神仙打架”、政策之间相互掣肘，使批发市场可以随着社会经济发展和消费需求的变化，动态地进行业态创新和功能完善，更好地保障供应，服务民生。

5.规范设施租金和服务费用的收取

目前，我国农产品批发市场作为自由竞争的商业主体，其相关收费完全由市场自行确定，政府基本不干预，导致全国不同批发市场收费种类、范围、标准等各不相同，也无任何依据。未来，对于具有公益属性的农产品批发市场，其佣金（交易手续费）收取，应该借鉴日本的方法，分品类制订全国统一的最高限价标准，各市场佣金标准不能超过限定水平；对场地设施租金，地方政府应根据各市场当地投资和商务成本，合理地核定限价标准；对其他服务性的杂费收费种类、范围和标准，地方政府也应分类制订指导标准。通过合理地制订限价标准，更好地降低农产品流通成本，确保批发市场公益性能得到更好的体现。

参考文献：

1.李光集《国外食用农产品批发市场职能定位及其启示》《上海商业》（2014-7）

2.张晴丹《日本批发市场：高效的农产品流通模式》《中国科学报》(2016-6-22)

3.杨媚刘小玲前澤重礼《日本农产品流通体系中农协与批发市场的关系研究》《南方农业学报》（2014-5）

4.朱桦《日本农产品批发市场的功能、运作与管理》《国际市场》（2013-4）

5.王岫嵩《高效率运作的日本中央农产品批发市场》《农业科技培训》（2010-12）

作者简介：

李光集，男，汉族，研究生学历，经济学硕士，正高级经济师、高等教育讲师职称，曾任上海市第九届青联委员，现任上海蔬菜（集团）有限公司副总裁，兼任上海江杨水产品批发市场经营管理有限公司董事长及多家公司董事、中国蔬菜协会常务理事、上海市食品协会副会长、上海市标准化协会粮油专业委员会委员、上海蔬菜食用菌协会生鲜配送专业委员会副主任、上海科技兴农项目评审专家、中物联农产品供应链分会专家委员会委员、2020年上海市正高级经济师评审专家、2020年上海中等职业学校正高级讲师评审专家等。在《中国工业经济》、《统计研究》、《企业管理》等国内期刊发表各类文章30多篇，参编《流通经济学教程》（上海财经大学出版社2000.10）、《现代流通经济学教程》（复旦大学出版社2009.5），作为主要起草人参与《果蔬批发市场交易技术规范》（中华人民共和国国家标准GB/T34768-2017）、《肉类批发市场交易技术规范》（中华人民共和国国家标准GB/T34769-2017）制订。