2017年以来六份美日欧贸易部长联合声明全解析

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  近几年，大国之间战略竞争逐渐加剧，世界政治经济格局不断演变，未来局势充满不确定性。保护主义和单边主义国际思潮持续发酵，不断冲击着自由贸易和开放市场的国际共识，以世贸组织为代表的多边贸易机制几乎陷于停摆状态。在这样的情势下，美国等部分发达经济体在贸易、投资、技术、教育等领域以“国家安全”为借口，过分夸大自身面临的安全威胁，加强对市场的介入和对国际规则的重塑，企图推行孤立性、排他性的贸易条款，以便形成国家实力的绝对优势。
  在此背景下，当地时间2019年5月23日，美国贸易代表莱特希泽、欧盟委员会贸易事务委员马尔姆斯特伦和日本经济产业大臣世耕弘成在巴黎就世贸组织（WTO）改革、产业补贴、国有企业、数字贸易和电子商务等问题进行三方会谈，并随后发表联合声明，此份声明是迄今为止美欧日发布的第六份贸易部长级别的联合声明。
  核心观点
  非市场导向的政策与做法：
  三方一直在研究“市场导向条件”的新标准，矛头可能指向包括中国在内的“非市场经济国家”，此类研究将为未来制定特殊的歧视性经贸规则打好舆论和理论基础。除美欧日三方外，去年美墨加三方达成的《美墨加协议》（USMCA）也包含针对非市场经济国家的特别条款。
  国有企业和补贴规则：
  六份联合声明表明了美欧日改革国际补贴规则的意图与计划。新的补贴规则和国企规则虽然没有指明针对中国，但其落地之后将通过双边和多边渠道给中国施加压力：一方面对中国及其他发展中国家的“非市场导向”政策形成合围，另一方面也可能对当前中美经贸谈判构成新的压力。
  强制技术转让和知识产权保护：
  六份联合声明关于强制技术转让的内容反映出西方国家越来越担心外国投资将给国家安全带来风险，尤其警惕来自新兴技术领域、基建领域的外国投资。为应对此类问题，美国在外资审查方面不断升级加码，欧盟及其核心成员国以及日本等亦纷纷开始行动。
  数字贸易与电子商务：
  主要涉及加深WTO成员对未来数字贸易协议重大经济效益的共识，努力在尽可能多的成员参与下达成高标准协议，通过促进数据安全来改善商业环境等内容。在三方联合声明以外，欧盟等经济体已经开始推动数据安全和数据流动的相关法案落地施行，各国针对数据安全的双边和多边谈判也已开启。
  WTO改革：
  主要涉及发展中国家“特殊差别待遇”和发展中国家“毕业”问题，美欧日三方回避了WTO改革中最紧迫的上诉机构成员遴选问题。美欧日回避该问题的主要原因可能是美国和欧盟、加拿大、日本等经济体就WTO的改革方向存在分歧与争论。
  具体内容
  美欧日先后六次联合声明关注的议题主要有：非市场导向的政策与做法、国有企业和补贴规则、强制技术转让与知识产权保护、数字贸易电子商务和数据安全以及WTO改革等。目前六份联合声明公布的内容只表述三方达成的共识，回避了分歧较大的如上诉机构成员遴选问题等。
  关于非市场导向的政策与做法
  美欧日三方关注的核心问题是“非市场导向的政策和做法”带来的严重后果。这种“非市场导向的政策和做法”主要包括政府财政资助及支持产能扩张、补贴国有企业等方面。美欧日三方认为非市场导向政策和做法导致了严重产能过剩，为国内工人和企业创造了不公平的竞争条件，阻碍了创新技术的开发和使用，破坏了国际贸易的正常运作，使得现行规则无效。对此，三方计划采取以扭转“市场扭曲”局面为主要目标的联合行动。
  美欧日三方一直在共同研究关于具备“市场导向条件”的标准，并在第三份声明里初步列出了七个方面，包括：企业根据市场信号做出对价格、成本、投入采购和销售的决策；企业根据市场信号做出投资决策；市场决定资本、劳动力、技术和其他因素；企业与行业根据市场信号确定、做出针对或影响企业资本分配的决策；企业接受包括独立核算在内的国际会计准则；企业受公司法、破产法和私有财产法约束；上述企业决策没有重大政府干预。有相关分析认为，三方联合设立的“标准”并不是实体性规则，主要目的在于日后给包括中国在内的“非市场经济国家”制定特殊的经贸规则打好舆论和理论基础，方便在针对中国的反倾销中继续使用替代国做法。特殊的补贴规则和特殊的国企规则是“市场导向条件”标准的主要产物，也是三方贸易部长谈判最关心的内容，因此三方一致急于形成文本，并拉拢核心贸易伙伴参与其中。
  除美欧日三方外，去年美墨加三方达成的《美墨加协议》（USMCA）也包含针对非市场经济国家的协议规定。新协议引入了排他性“毒丸”条款，美国可以借此约束加拿大、墨西哥两国与第三方非市场经济国家签署自由贸易协定。未来即使加拿大或墨西哥希望与中国等所谓“非市场经济国家”签署自贸协议，两国的相关谈判材料和签署文件也需要递送美国政府审阅，由此，美方可以迫使加拿大、墨西哥两国放弃对美方不利的条款，未来中加、中墨的自贸区谈判都可能受到阻碍。若美方将《美墨加协议》视为未来美方谈判贸易协定的模板，对非市场经济国家的限制也极有可能被复制到美欧日未来的贸易谈判当中。虽然美欧日三方的谈判复杂程度高于美墨加，但在限制中国的政策性投资、保护知识产权方面是比较容易达成共识的。
  关于国有企业和补贴规则
  六份声明涉及国有企业和补贴规则的主要问题为：WTO规则下的“公共机构”认定标准，制定新的特殊的补贴规则和特殊的国有企业规则，提升国有企业信息透明度，更好地处理“公共机构”与“国有企业”扭曲市场的问题，呼吁三方针对“公共机构”补贴规则与WTO成员密切合作等。六份联合声明表明了美欧日三方共同推进国际补贴规则改革的意图与计划。新的补贴规则和国企规则虽然没有指明针对中国，但其落地之后将通过双边和多边渠道给中国施加压力：一方面对中国及其他发展中国家的“非市场导向”政策形成合围，另一方面也可能对当前中美经贸谈判构成新的压力。
  有分析认为三方对国际补贴规则的共同诉求不但直指国企问题，还扩大了补贴的界定范围。以往WTO规则认定的补贴，主要是财政补贴，例如财政贴息、税收补贴、进出口补贴等，第四次联合声明则将补贴范围扩大到了金融领域的银行、产业、基金：国有银行的放贷与公司的资信不符，以及可能存在隐性的政府担保；政府或政府控制的基金以非商业条件进行投资；非商业债转股；优惠原料价格，包括双重定价；在没有可靠的重组计划的情况下对不良企业的补贴；导致或维持产能过剩的补贴。
  综合观察国际贸易规则发展历史，针对国有企业的贸易规则已存在很长时间。如1947年GATT第17条相关内容提及国有企业的非歧视、商业考虑和透明度等义务；WTO则广泛涉及国有企业、非歧视待遇、知识产权、政府采购以及补贴等问题；TPP首次对国企的国际贸易规则进行了系统完整规范，CPTPP继承了相关规定；欧盟在与越南、新加坡、加拿大、哈萨克斯坦和日本的经济与贸易协定中将国有企业问题单独加以规范；美国除USMCA外（USMCA是对TPP相关内容的修改完善），现行生效的自贸协定均在竞争政策一章中加入针对国有企业和政府企业的条款，主要涉及非歧视、商业考虑、透明度规则等，美国与澳大利亚的自贸协定还引入了“竞争中立”规则。
  关于强制技术转让和知识产权保护
  六份联合声明关于强制技术转让的内容主要为：不应通过合资要求、外国股权限制、行政审查和许可程序等手段，强制或者施加压力把技术从外国转移到国内企业。谴责某些政府以获取知识产权和把技术转移到国内企业为目的而在海外进行的“系统性投资”，支持未经授权访问计算机网络和外国商业秘密的行为，以及通过不公平的许可证措施给予国内实体比外国公司更多的优势的做法。美欧日确认了他们目前在执法、新规则制定、国家安全目的的投资审查以及出口管制等领域的一致意见，并进一步就合作进行评估。以上内容反映出西方国家越来越担心外国投资将给国家安全带来风险，尤其警惕来自新兴技术领域、基建领域的外国投资。
  近年来，中国高科技产业迅猛发展，中美核心竞争力此消彼长的趋势引发美国担忧。特朗普政府认为美国需要运用贸易和投资措施来保护美国在高科技领域的竞争优势，阻止中国企业和政府获取美国技术，因此，“强制技术转让”“盗窃知识产权”成为美国近两年为抹黑中国频繁使用的论调。2018年美国政府公布的针对中国的301调查报告认定中国使用合资要求、股比限制和其他限制强制或迫使美国企业转让技术，对美国企业的投资和活动施加了实质性的限制和干预等。去年美国白宫贸易和制造业政策办公室发布的《中国的经济侵略如何威胁美国和世界的科技和知识产权》认为，中国主要在进行两类经济侵略，一是从他国获取核心知识产权与技术，二是抓住将会驱动未来经济增长和提升国防工业的新兴技术领域。
  为应对所谓“强制技术转让”“盗窃知识产权”“系统性投资”“网络入侵”问题，美国在外资审查方面不断升级加码。2018年8月美国《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA）和《出口管制改革法案》（ECA）正式生效，FIRRMA法案扩大了美国外资投资委员会审查的交易范围，四种新的受限交易类型包括特定房地产领域交易与涉及关键基础设施、关键技术或敏感数据的特定“其他投资”，ECA法案最重要的变化是要求识别并建立对“新兴和基础技术”的出口、再出口或国内转让适当的监管措施。
  在美国以“国家安全”受到新威胁为名升级其外资审查立法行为的带动下，欧盟及德、法等核心欧盟成员国以及日本亦纷纷开始行动。2017年9月欧盟主席容克在咨文中提出外资审查框架构想，2018年6月欧盟委员会就外国投资欧洲战略产业进行了细化分析，9月欧盟发布欧盟外资审查框架草案，该草案重点关注涉及高科技与基建领域的投资并购项目，11月欧盟发布声明称外国投资者对欧洲核心资产、技术的大量收购，已经威胁到了欧盟自身的安全。法国在2018年1月表示，将对包括人工智能在内的“战略性”产业的外国投资加强限制，以保护国家利益。德国政府也早在2017年7月通过了旨在制约外国投资者收购所谓“关键性基础设施”的新法规，根据新规，如果并购涉及所谓的“关键性基础设施”，即被认为是“对公共秩序和安全的威胁”，德国政府可以阻止并购。据新闻报道，日本也正在酝酿收紧外商投资审查，手机、电脑、半导体等制造业及软件开发等信息技术相关的20个行业将被纳入外商投资管制范围，若这些领域的外商投资为国家安全带来风险，政府将阻止该投资。
  关于数字贸易与电子商务
  六次联合声明中关于数字贸易与电子商务的主要内容涉及：2017布宜诺斯艾利斯《电子商务联合声明》和2019达沃斯《关于电子商务的联合声明》，加深WTO成员对未来数字贸易协议重大经济效益的共识，努力在尽可能多的成员参与下达成高标准协议，通过促进数据安全来改善商业环境等。
  在三方联合声明以外，欧盟等经济体已经开始推动数据安全和数据流动的相关法案落地施行。欧盟在2018年5月正式生效了《通用数据保护条例》（GDPR），外界普遍认为这一新条例是“世界史上最严格的个人数据保护条例”，将给欧盟公民的个人数据保护带来巨大变革。中国在2018年5月出台了保护个人信息方面的推荐性国家标准，即《信息安全技术个人信息安全规范》。对此，有相关分析指出中国虽参考了欧盟规范的标准，但严苛程度不及欧盟。2018年6月美国通过了旨在加强消费者隐私权和保护数据安全的法案，即《2018加州消费者隐私法案》（CCPA）。由于加州是全球科技创新和互联网发展的中心与引领者，对全球经济发展有着举足轻重的影响，CCPA对利用个人信息的规范不仅限于加州或者美国，甚至影响海外公司。印度在2018年7月发布了《2018年个人数据保护法案（草案）》，解决随着印度数字经济的发展，数据驱动下服务和交易的不断增加，印度公民的个人数据安全程度一再降低的问题。日本政府也在2019年4月发布了《个人信息保护法》修正案的中期汇总，讨论“被忘却的权利”，即要求网络运营商删除记录以及限制企业根据用户数据发布广告等内容，该法律有望在2020年内实现修改。
  除逐步完善国内法律法规，各国针对数据安全的双边和多边谈判也已开启。2019年4月美日首轮贸易谈判就货物和数字贸易问题进行了磋商，同时还讨论了在数字贸易领域建立高标准的必要性。关于数字贸易，拥有谷歌、亚马逊等大型IT企业的美国主张实现数据跨境流动自由化等，以方便本国企业在海外开展业务，为此制定相关规则或成为磋商对象。在2019年达沃斯《关于电子商务的联合声明》的基础上，同年5月WTO成员针对新的电子商务规则的谈判也已经开启，中国、欧盟、日本、美国、新加坡成员分别提交了提案。根据媒体消息，各方的诉求和着眼点存在微妙不同：欧盟提及该谈判需要解决数据本地化要求和个人信息保护、源代码等问题；美国则重点要求数字内容产品进入他国市场不能获得歧视、跨境数据要自由流动等；中方的提案则强调发展中国家的权益。
  关于WTO改革
  六份联合声明涉及WTO改革的主要问题为：发展中国家“特殊差别待遇”和发展中国家“毕业”问题。其中，第四次联合声明“呼吁声称具有发展中国家地位的发达的WTO成员在WTO正在进行和未来的谈判中做出完全承诺”，第五次联合声明“三方重申了其呼吁，希望声称具有发展中国家地位的发达的WTO成员在WTO正在进行和未来的谈判中做出完全承诺”，第六次联合声明“再次呼吁声称具有发展中国家地位的发达的WTO成员方在WTO正在进行和未来的谈判中做出完全承诺，并称赞一些世贸组织成员方已经表明意图这样做”。
  三方谈判回避了WTO改革中最紧迫的上诉机构成员遴选问题。根据WTO规定，上诉机构由7名成员组成，每个上诉案件由3名成员组庭审理；成员任期4年，可连任一次；遇有上诉机构成员空缺时，由所有WTO成员组成的争端解决机构通过协商一致方式及时任命新成员。但美国自2016年5月起就阻挠韩籍上诉机构成员张胜和连任，至今一直持续反对争端解决机构启动上诉机构新成员选任程序。如此，至2019年12月上诉机构将仅剩一名中国籍成员，进而被迫停止运作。自2017年11月起该议题在争端解决机构会议上被多次讨论，均因美国反对而未能达成一致结果。遴选问题得不到解决，不但会阻碍WTO争端解决机制的正常运行，还会损害多边贸易体制的有效性和权威性。
  美欧日回避该问题的原因主要是美国和欧盟、加拿大、日本等经济体就WTO的改革方向存在分歧与争论。美国认为，当前WTO机制不能对企业补贴、知产保护、劳工标准等问题作出有效规制，争端解决机构越权裁判，导致美国在国际贸易领域长期处于不公平状态，从而遭受巨额逆差，因此WTO应按“互惠”“对等”原则进行改革。美国不满WTO的原因有三点：WTO对政府补贴和强制技术转让导致的贸易扭曲行为和电子商务等新兴领域管控不够；WTO规则给予发展中国家，尤其是中国和印度此类经济增长迅速的发展中国家过多优惠待遇和灵活性；WTO上诉机构自主性太强，削弱了美国的主权。而欧盟、加拿大、日本等国家态度比较暧昧。一方面，在针对WTO机制本身的改革问题上，如WTO上诉机构改革，这些经济体普遍反对美国的贸易保护主义行为和美国阻挠上诉机构人员遴选的做法；但另一方面，在WTO内发展中国家“特殊和差别待遇”、中国“非市场经济”地位、国有企业改革、产业补贴、强制技术转让和知识产权保护等议题上，这些经济体又和美国立场相似。
  分析应对
  美欧日旨在合作对抗“非市场导向的政策与做法”的六份联合声明虽然没有点名批评中国，但有外国媒体将其解读为对中国进行的“鸣枪警告”，称未来中国有可能面临来自美欧日的联合制裁措施。通过分析六份联合声明的文本可以发现，虽然三方就产业补贴、国企改革、强迫技术转让等近些年美国批评中国的陈词滥调的议题有共同立场，但坚持“美国优先”的特朗普让这个看似紧密的联盟面临诸多变数。即使是在三方一致同意推进的议题领域，如尽快落实形成关于产业补贴规则这项工作，三方也迟迟没有拿出成型的文本文件。因此目前不需要对当前已经发布的六份联合声明做过于悲观、恐惧的解释。面临来自美国等经济体的无端猜测与指责，中国应把握大局大势，保持战略定力，扎扎实实做好自己的事。
  警惕美国的排他性贸易联盟，
  求同存异推进世贸组织改革
  当前，世界格局经历深刻调整，单边主义、保护主义成为世界经济发展的不确定因素，经济全球化遭遇波折，以WTO为代表的多边贸易体制的权威性和有效性受到挑战，WTO改革因此被提上议程。一方面，应充分了解美欧日之间在改革WTO相关机制上存在的立场分歧。另一方面，要警惕美国复制《美墨加协定》的“毒丸”条款，形成针对中国的以美国为主导的排他性贸易协定联盟。从美欧日贸易部长联合声明的内容来看，三方正在推动形成“非市场导向的政策与做法”、国有企业、公共机构、产业补贴等针对中国问题的界定标准，在世界贸易组织框架以外重新构造“市场经济国家”与“非市场经济国家”的认定规则，旨在给发展中经济体施加更多的国际义务。
  打造更加开放自信的大国形象，
  不断扩展中国外交“朋友圈”
  习近平总书记强调，中国致力于促进更高水平对外开放，坚定支持多边贸易体制，将在更广领域扩大外资市场准入，积极打造一流营商环境。尽管中国在不断全面深化改革、提高对外开放水平、构建公平竞争环境，外国企业、媒体、政府依然对中国存在误解与不信任。首先，对于来自个别国家的不实猜测与担心，中国应通过权威性新闻媒体报道、政府发言人解读、举办大型国际会议、民间友好交往等方式及时解释、回应。这不仅有利于维护国内社会公众稳定、理性的心态，还能呈现更加开放、自信的大国形象。其次，在国际舞台上，中国要继续奉行开放、合作、共赢的理念，坚定不移地推进改革开放，积极开展与世界各国各地区的经贸合作，扩展中国外交的“朋友圈”。
  顺应国际贸易发展新趋势，
  以合作推动数字经济国际标准建设
  美欧日三方联合声明显示，数字贸易的全球规制虽尚未形成，但发达经济体已经开始探索数字经济发展的相关国际规则与制度建设，通过双边或多边的贸易协定将自己的国内标准移植到国际社会，掌控全球数字贸易规则标准制定话语权的意图逐渐显露，而当前，中国主导制定数字贸易国际规则的话语权较弱。对此，首先，中国倡导的数字贸易国际规则应达成平衡、务实、充分反映各方利益的目标导向，尤其要充分考虑发展中经济体以及最不发达经济体因发展阶段、历史传统和法律体系等客观因素而面临的困难与挑战。其次，在数字贸易国际规则的建设方式上应倡导开放包容透明的原则，协作开发相关技术产品和服务的国际标准。