樊轶侠：数字经济下的城乡融合发展财政政策取向

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樊轶侠（中国财政科学研究院研究员）

  01、城乡融合发展是新发展格局下扩大内需的重要举措
  “十四五”时期，我国供给侧结构性改革将继续推进。构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局对扩大内需提出了新的要求，农业农村在形成国内大循环中扮演着十分重要的角色，亟待以促进农村消费、推动城乡融合为重点，激发中国经济的增长潜力。这主要基于以下几方面原因。
  第一，电子商务发展为农村基础消费市场扩张带来新机遇。近年来，农村消费与市场流通环境逐步得到改善，农村电商基础设施初具规模，为传统消费拓宽了渠道。
  第二，农村消费结构正处于升级转型阶段。如由一般性的生活消费向营养健康、美化绿化、快捷便利等较高层次消费转变，居民住房由分散零散居住向集中社区居住转变，为整体消费升级拓宽了市场。
  第三，农业“互联网+”、乡村“互联网+”、数字农业、数字乡村等建设力度不断加强，农业传统机械正在向电子化、现代化技术装备转变，新兴消费需求明显增加，同时也加快了城乡消费一体化的步伐。
  第四，农村生活不断发生变化。人口流向不再是以往农村到城镇的单向流动，从城市向农村迁移和落户的现象日益增多，农村的人居环境持续改善、农民收入水平不断提高，农村教育、医疗、卫生、生态等方面的公共消费需求日渐分层化、多样化。
城乡融合发展的主要目标应落脚在缩小城乡发展差距和居民生活水平差距上，不断释放农村消费需求。城乡融合的重要抓手是产业协调发展和要素优化配置，但落脚点是培育、扩大和释放农村消费需求。惟其如此，才能真正贯彻落实“以人民为中心”的发展思想，才能将城乡融合发展的合力转化为构建新发展格局的强大动能。
  02、经济数字化带给城乡融合发展的机遇与挑战
  1、经济数字化带给城乡融合发展的机遇
  第一，有利于释放农村数字化生产力。数字经济能够实现信息技术与传统行业的有机融合。一方面，数字经济可以打通生产、消费、交换等社会经济领域的“信息孤岛”，降低交易成本，实现信息的互联互通；另一方面，诸如工业互联网、物联网、区块链等新一代信息技术推动数据价值多元化，众多数据信息已不限于简单的信息沟通，而是通过数字技术将信息转化为二进制代码并依据实际商用模式编辑代码，实现商业信息的价值多元化。
  第二，有利于形成城乡一体化消费市场。2019年，全国农民人均可支配收入中农业收入占比仅为23.3%，农民非农产业收入占比提高。全国范围内农村电商爆发式增长，淘宝村、数字农业基地等蓬勃发展，阿里巴巴等电商平台纷纷依靠其大数据、互联网优势布局农产品供给基地，将业务领域向农产品供应链前端延伸，运用数字化手段打通城乡消费各链条。此外，网上外卖、在线教育、网约车、在线医疗等数字服务为城乡消费升级提供了新的窗口。数字普惠金融繁荣发展，为释放农村消费潜力提供了多样化的融资筹资渠道。
  第三，有利于城乡数字基础设施一体化发展。据第46次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，2020年6月我国城镇互联网普及率为76.4%，农村互联网普及率为52.3%，且较2020年3月提升了6.1个百分点，城乡互联网普及率差异不断缩小。受新冠肺炎疫情影响，为满足疫情防控和复工复产的实际需求，城乡共同覆盖的通信网络建设有所加快，网络扶贫成效明显，以“互联网+”为主干的“以城补乡”将逐渐成为现实。
  第四，有利于城乡生产要素配置的均衡化。经济数字化的发展不仅能实现人人对接，而且能带动万物互联，传感器、物联网等新一代信息技术能够及时监测并报告特定地区的生态资源、地形地貌与空气污染等情况，通过大数据分析和专家判断系统来实现区域功能、特色产业的明确定位，将促使生产、生活、生态、旅游于一体的“都市型现代农业”不断涌现，“以大带小”“以工促农”“优势互促”的城乡生产要素配置机制将逐步形成。
  2、经济数字化带给城乡融合发展的挑战
  第一，城乡数字能力鸿沟巨大，与城乡融合的趋势产生矛盾。据《中国劳动统计年鉴2019》和《2019年农民工监测调查报告》数据推算，2018年我国居民平均受教育年限为10.23年，城镇居民平均受教育年限为11.8年，其中从事非农产业农民工的受教育年限仅为9.7年，农村居民整体受教育年限仅为7.92年，大量农村就业群体缺乏对信息技术的准确认知和操作技能，即使全面推进数字基建和设备升级，也只能实现新增网民在消费端的集聚，而对生产端的操控能力却明显欠缺。随着城乡数据网络互联深入推进，数字能力鸿沟很可能会成为城乡融合的重要掣肘。
  第二，基层政府治理能力薄弱与城乡融合的治理要求不相适应。与经济数字化相对应的是政府数字化治理，即通过数据采集、治理、融合，形成“目录清晰、标准统一、动态更新”的公共数据资源管理体系；但是，县乡政府数据汇聚困难、共享不足、管理不足等问题依然突出。基层政府治理存有路径依赖，在“行政审批”“信息监督”“信息共享”等方面存有一定局限，与政府数字化治理的能力要求尚存不小差距。
  第三，财政支农投入机制与城乡融合发展的战略目标尚未有机衔接。2019年，我国财政支农支出占财政支出比重高达9.57%，较2018年支农支出占比有所提升，财政涉农资金统筹整合力度加大，但投入机制有待完善。财政支农资金的使用路径仍然偏向于短期刺激的“授人以鱼”，与农业供给侧结构性改革和城乡融合发展相适应的机制创新较为有限，需要财政金融协同发力的进一步探索。此外，各涉农部门之间信息交换不畅、有效集成共享不足，农村农业多功能的开发及数字产业融合发展步伐相对缓慢。
  第四，现有财政体制机制还不适应城乡融合下基本公共服务普惠共享的要求。随着我国数字经济的发展，跨区域、跨部门、跨产业的基础设施联通、资金融通、人员流动、政务联动将日益成为常态。然而，目前地方财政体制较为僵化，与数字经济相适应的地方税收收入分享体制有待探索，城乡教育、医疗、卫生等基本公共服务均等化尚处改革阶段，区域间农业转移人口市民化的福利“含金量”存在较大差异，农业转移人口市民化成本分担机制亟需加快落地。
  03、经济数字化背景下促进城乡融合发展的财政政策应“以人为本”
  1、围绕基本公共服务均等化完善财政投入体制机制。
  新时期城乡基本公共服务均等化已经迈入质量均等的深度融合阶段。这就要求上级财政通过一般转移支付支持下级政府的基本公共服务建设，在此过程中，必须要有明确的基本公共服务数量、质量和相应指标体系，将预算年度内该地区的基本公共服务绩效考核得分与下年一般转移支付资金规模挂钩。另外，保证城乡基本公共服务均等的基础上，充实基本公共服务软件供给，提升偏远地区的教育师资和医疗救助水平。同时，应该大力普及数字技术在乡村基本公共服务提供中的应用，畅通需求表达机制，提升基本公共服务质量及反馈居民获得感的传导机制，而基本公共服务的满意度提高又能进一步带动城乡产业融合发展。此外，取消较高的落户隐性门槛，扩大城镇基本公共服务覆盖范围，在就业创业、失业保障、医疗卫生、学前教育等方面全面提升农业转移人口市民化质量。
  2、围绕“事随人走”完善城乡基础设施供给机制。
  财政推进城乡融合发展需要建立“事随人走”的城乡基础设施供给机制。
  一方面，需要统筹调整乡村基础设施。财政须基于结果导向统筹全局，在充分尊重农民意愿的前提条件下，省市级财政结合地区农村常住人口比例，考虑资源闲置成本和县级内部行政区域整合成本，可通过“合村并镇”等方式统筹推进基本公共服务建设和引入新兴产业。同时，完善土地使用权流转制度等，将闲置农地资源向市场经营者出租，保持农业用地的农业生产主体功能，带动农业规模化种植发展。
  另一方面，需要补齐城镇基础设施短板，提升城镇综合承载能力。推进城乡融合发展需要兼顾农村人口流动和城乡产业对接的实际需求，增强城市基础设施、公共服务和资源环境对人口的承载力，改善城市公用设施。实施新型智慧城市行动计划，需统筹考虑城乡融合发展需求，逐步打通包括城乡在内的社区末端，织密数据网格，整合公共安全、应急管理、教育医疗等领域的信息系统和数据资源。由此，拓宽金融机构参与城镇化建设的渠道。
  3、围绕“数字化人力资本培育”，提升与经济数字化相适应的居民就业能力。
  随着大数据、人工智能的兴起，通过数字化社会网络构建以乡村内生需求为核心的发展动力，对接前沿领域的数字产业化和产业数字化，激发乡村振兴和城乡融合发展的内生动力，其中关键一环就是农村及农业转移人口的数字化人力资本培育。通过数字素养培育计划，增强对设备的软件操作能力、数字信息挖掘提取能力、数字技术协作能力等，既能提升单一劳动要素投入质量，又能优化经济中长期发展的人才供应结构，结合更为完备化、均等化的基本公共服务，乡村居民能够整合先进技术和数据要素来改变以往农作物种植、零售的单一盈利模式，利用平台、设备、物流网等，对中间产业链进行延伸，创造新的稳定收入增长点，并为城乡一体化就业打下坚实基础。
  04、经济数字化背景下促进城乡融合发展的财政政策具体措施
  1、中央财政加强城乡融合的顶层设计并推动数字财政建设。
  第一，中央财政应加强对城乡融合政策的顶层设计和相关政策评估。数字乡村的发展定位应该结合地区自然资源优势、环境优势以及周围城镇交通网络与产业结构进行明确判断，发展“农业+服务业”的混合新业态。相关财政政策绩效评估应该引入特色化、结构化指标，避免因为重复建设、粗放布局而破坏农村宝贵的“生态资本”。
  第二，中央财政应利用数字技术和数字经济发展红利，营造数字财政发展环境，推动区域一体化的数字财政建设。确保城乡融合发展规划、产业发展规划、新型城镇化政策评价体系的及时构建与动态监管，利用好“区块链+电子政府”的发展机遇，提高执政效率，促进公众参与决策，打造公信环境。
  2、统筹推动城乡数字基础设施发展。
  城乡数字基础设施建设项目仍是当前城乡融合财政政策的重点之一。数字基础设施建设项目不能一味“ 大干快上”，应分轻重缓急，有序推进。构建“事随人走”的财政体制机制是“过紧日子”背景下提高资金使用效率的关键。财政应基于互联网、物联网，构建城乡人口密度动态监管系统，优先关注人口密集大但数字基础设施配置薄弱的地区，及时将数字基建项目纳入项目库并安排资金预算。对于部分人口大量流出的地区，数字基础设施项目不能盲目推进，而是应结合该地区新型城镇化布局和产业布局，有序安排数字化基础设施建设。
  3、统筹推进“数字乡村”与“新型智慧城市”建设。
  财政应该把握数据驱动产业结构升级的关键机遇，多措并举帮助农村新型经营主体宣传品牌、开拓市场，为其提供土地、融资、人才等方面的帮扶，引进互联网服务公司与信息技术企业提供信息技术设备与相关技术服务，推动“数字乡村”和“新型智慧城市”建设。
  我国“数字乡村”项目发展应更加侧重开拓“三农”领域的增收渠道。一方面，财政可以利用乡村特点，打造生态农业、现代农业、休闲农业等新业态，抑或将农业打造成为规模庞大、产品质量精良、形式多样的混合型先进产业，利用数字技术加强区域功能识别与分配，构建城乡主体功能区协同发展体系；另一方面，针对我国当前“农业生产总量供不应求，明细产品供求关系多样化的局面”，利用数字化技术改变农业发展粗放模式，促使农民及新型经营主体能够对市场供求与价格机制准确判定，充分挖掘部分农产品种类生产潜能。
  4、地方政府可设立“数字乡村”专项引导基金。
  我国“数字乡村”专项引导基金应该做好两项工作：一是提高农业数字化程度，做大做强农业；二是引导城乡人口有序流动，提高人力资本使用效率。财政应认清乡村发展现状，既要鼓励商业银行、政策性担保机构等支农、惠农的力度，又要鼓励不同层级政府、社会资本共同参与农业担保项目。与此同时，利用政策优惠鼓励互联网平台开展系统性农村数字素养教育。应鼓励城镇优秀数字技术工作人员、产业管理人员、大学生参与支农项目，注重利用有形资产和无形资产的双向激励。
  5、支持有条件的地区开展“城乡数字化融合”试点示范。
  财政应支持有条件的地区设立“城乡数字化融合”试点示范区，优先选择东中部城乡数字鸿沟较小、城乡一体化程度较高的区域作为试点。一方面，鼓励有关平台企业进行项目联合，为有意向转移的农村居民提供城镇化服务网上操作平台；另一方面，利用品牌宣传、政策优惠等方式为转移农民提供“绿色通道”，增强农民市民化的归属感与认同感。为促进乡村振兴，财政应积极鼓励互联网平台公司、信息技术公司、农业类研究机构以及部分服务业龙头企业等单位参与相关试点示范，选择性地纳入政府和社会资本合作的PPP模式项目库，通过信息搜集与分析找准各区域乡村的最优发展定位，加强农业技术、农村劳动力与生态资源的合理分配，打造“三农”发展新优势。（来源：《学术前沿》杂志2021年1月（下））