[产业策略] 冯奎:促进城乡融合发展取得更大突破

冯奎（中国区域科学协会副理事长、研究员）

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（简称《决定》），提出城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。《决定》强调必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。《决定》的这些内容反映出党中央对城乡融合发展最新的重大判断，充分显示城乡融合在改革发展全局中比以前有更高的地位、有更重的分量，由此也可以认为城乡融合是全面深化改革的突破方向之一。

城乡融合发展在政策延续中又有突破。党的十八大以来，我国在统筹城乡发展、推进新型城镇化方面取得了显著进展。党的十九大部署要求建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。为此，2019年4月，中共中央、国务院印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》。党的二十大报告提出，坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。党的二十届三中全会着眼于为中国式现代化提供强大动力和制度保障，在部署重大改革任务中，要求“完善城乡融合发展体制机制”，并对城乡融合的路径、目标作出要求。城乡融合发展改革的这条主线反映出城乡关系演进的事实逻辑、城乡融合创新发展的实践逻辑以及体制机制改革的政策逻辑。

根据《决定》精神，围绕如何完善城乡融合发展体制机制，未来五年，或将有一系列密集性的改革举措出台，多个方面值得期待。

  1、城乡要素双向流动

城乡要素平等交换、双向流动方面将有更多突破。城乡要素流动，以往这在不少地方被视为“两件事”。比如，当谈及城镇化时，这些地方的领导更多强调农业转移人口在向城市流动过程中，在城市一端应优化哪些政策。而当讲到乡村振兴时，则更强调要创造什么样的条件，使得乡村能够更多汇聚人才、土地、资金、信息等要素。《决定》从城乡融合角度提出，城乡要素平等交换、双向流动，这在政策层面是一个重要创新。

当前由于城乡壁垒在不同程度上依然存在，城乡要素平等交换、双向流动还没有全面实现。比如说，一些大城市对农业转移人口还是有一定的落户门槛限制。同时，城市人才入乡的激励机制刚刚探索起步，各类人才返乡入乡、服务乡村，或者在乡村生活，还面临一些困难和挑战。有一些农村集体经济组织，希望探索外来人才加入机制，以吸引城市人才促进乡村发展，但体制机制方面还存在着不配套之处。人口人才只是城乡要素中的一种，其他要素包括土地、资金、技术、数据等都存在双向流动不平衡、不充分的问题。这方面长长的问题清单有望成为下一步一项项改革清单。

  2、农业转移人口市民化

农业转移人口市民化将取得新的实效。但也要看到，近年来，农业转移人口市民化的进展速度和市民化融合程度在一些地区是“不及预期”的。这背后有多种原因，其中一个原因需要特别警惕，就是在城市经济面临增长挑战从而出现就业市场供需不平衡，以及城市财政吃紧的情况下，有些城市对推动实现农业转移人口市民化出现动力减弱、能力不济的新情况。此外，还需要警惕和厘清一种模糊的认识，这种观点认为既然要推进城乡融合，农业转移人口市民化是否就可以不用往前推进了。

《决定》结合城乡融合的部署，提出要“加快农业转移人口市民化”，具有强烈的针对性。加快农业转移人口市民化，这是城乡融合的应有之义。这项工作涉及城市大量的“硬建设”和“软服务”，蕴藏着雄厚的内需潜力。更为重要的是，这有利于许多家庭更好地制定他们的家庭规划，提高当代和下一代人的素质，对于全面建设社会主义现代化国家的意义更加深远。

《决定》提出，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化。这对农业转移人口市民化提出了明确的任务要求。接下来，在研究“十五五”城市发展规划时，各地政府公共服务部门以及商业服务机构都有必要将农业转移人口市民化纳入城市发展的“变量”。

  3、都市圈和中小城市发展

都市圈和中小城市将在城乡融合发展中获得更多支持。《决定》提出，为完善城乡融合发展体制机制，必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴。从综合条件分析来看，都市圈以及县城等中小城市是统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，进而也是推动城乡融合改革发展的重要载体。

我国城市群都市圈占全国人口约70%，经济总量占比超过80%，其人口和经济总量在全国的比重还在增加。我国中小城市总体上数量不足，综合承载能力更是有限。这其中，县域是城乡融合基本的空间治理单元，县域经济占我国经济总量半壁江山，人口占比超过50%，而且县城是城乡融合的“枢纽性区域”，但基础设施与公共服务还存在一些短板。还有一些“特大镇”，其人口与经济规模达到中小城市级别，但行政管理权限受到一定限制，也需要得到进一步支持发展。《决定》提出，“建立都市圈同城化发展体制机制”，“深化赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权改革”，这对未来优化城市空间结构提出了重要方向。

  4、深化土地制度改革

土地制度改革将稳慎推进。《决定》提出，保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。同时，《决定》允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制。这体现了对农民负责任的改革导向，同时也为深化改革划定了“基准线”，指明了可操作的路径。

结合笔者的调研情况来看，由于受各方面因素的影响，经济发展还面临着一些不确定性，因此允许农民有较长时间去适应城乡两种生活，然后自愿作出选择，这是非常有必要的。与此同时，如何让农民在城乡融合发展过程中，依法依规获得更多的收益，这也是改革所要解决的问题。随着城乡融合进一步发展，会有更多的人才下乡，会有更多乡村康养文旅等产业需要布局，这对农村基本经营制度的改革、土地制度改革等方面形成现实需求，形成进一步改革的动力。从这个意义上讲，《决定》对下一步守正创新、深化改革，在操作层面上提出了一系列新课题。

  5、提升政策协同性

城乡融合相关政策的协同性将有明显提升。城乡融合发展与城镇化、乡村振兴等政策体系密切相关。《决定》在增强这些政策的协同性方面将发挥作用。《决定》提出，“必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴”，“全面提高城乡规划、建设、治理融合水平”。《决定》还提出“缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”的要求，这也有利于以此对相关政策的一致性进行评估。

但从实际工作所面临的情况来看，要实现政策协同也并非易事。为此，笔者建议要清晰界定新型城镇化、乡村全面振兴等政策体系的内涵，比如对于有的城市化地区，可以考虑进行城镇化率考核，而对有的地区则只进行乡村振兴任务的督促落实。需要进一步明确城乡融合在改革领域的统筹性地位，特别是要抓住要素平等交换、双向流动等城乡融合领域的关键问题，深化改革以求突破，避免城乡融合陷入城乡低水平发展、低水平结合的状态。还有一点是，城乡融合极具地方特色，同时改革的难度又很大，因此可以考虑在符合大方向、符合底线的前提下，支持地方划小区域范围，在程序和效果可控的前提下，就一些改革进行前沿性的制度探索。（来源：乡村发现转自：《21世纪经济报道》2024年7月30日第4版）