郭定平：论党的全面领导与国家治理体系的有机统一

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郭定平（复旦大学国际关系与公共事务学院教授，复旦大学陈树渠比较政治发展研究中心主任、世界政党研究中心主任）

  准确把握党的全面领导的科学内涵
  中国特色社会主义进入新时代以来，坚持和加强中国共产党的全面领导已经成为一项重要的政治原则。新时代我们党提出坚持和加强党的全面领导、推进国家治理体系和治理能力现代化，这是坚持和完善社会主义制度的重要探索，意味着进入推动和促进社会主义制度更加成熟和定型的新阶段。我们必须认真学习、深刻领会习近平新时代中国特色社会主义思想的完整体系和精神实质，全面准确地理解党的全面领导的科学内涵，既完整把握其继承性、连续性，又深刻认识其创新性和时代性。
  由于中国共产党在中国政治和国家治理体系中处于领导核心地位，党的全面领导就不仅仅局限于党内，不仅仅涉及党的组织，而是包含党治国理政的整体布局。其核心内容应该而且必须涵盖如下三大方面。
  一是全面从严治党，提高党的全面执政能力。全面从严治党是坚持和加强党的全面领导的基础和保证。只有全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，党的全面领导才能形成社会共识；只有在全面从严治党的过程中，不断提高党的全面执政能力，才能为党的全面领导提供强大的支持和有力的保障。
  二是全面依法治国，建设社会主义法治国家。党的十八届四中全会提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，是坚持和加强党的全面领导的必要途径。党的十九大后成立中央全面依法治国领导小组，就是加强党对法治中国建设的统一领导的重要实践，是党的全面领导的重要体现。
  三是坚持和完善人民当家作主制度体系，发展高度的社会主义民主。人民代表大会制度是根本政治制度，必须长期坚持、不断完善，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。协商民主是实现党的全面领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，要推进协商民主广泛多层制度化发展。
  正确认识党的全面领导与国家治理的辩证关系
  01、中国共产党的全面领导构建了执政党与国家政权机关之间的新型关系
  自从近代政党产生并活跃于政治舞台以来，政党与国家的关系就引起了人们的广泛关注，成为政治学研究的重大课题。世界政党千差万别，政党与国家的关系也是五花八门。如果从政党、国家二元对立的结构化视角出发，以西方传统的仅仅代表社会部分利益的政党观念和西方社会科学中普遍流行的国家-社会关系研究范式来审视当代中国独特的政党与国家关系，就容易陷入“政党”与“国家”相互排斥和截然分离的传统思维框架中。中国共产党不是西方传统意义上的政党，而是与中国文化传统相契合，适应中国革命、建设和发展需要的治理型政党，履行着广泛的国家治理功能。
  党的十八大以来，“党的全面领导”“党是领导一切的”等观点的提出就表明，中国共产党对政党-国家关系的认识有了新的突破。需要注意的是，“党的全面领导”“党是领导一切的”不是回到党政合一的老路，搞党政不分、以党代政，而是跳出了党政合一、党政分开二元对立逻辑，找寻到了构建执政党与国家政权机关之间新型关系的具体路径。
  02、正确处理党的全面领导与国家治理辩证关系的基本原则
  政党-国家关系在当代中国国家治理体系中占据核心地位，在党领导一切原则之下，新时代正确处理党的全面领导与国家治理的辩证关系主要应遵循以下两个基本原则。
  一方面，坚持党的全面领导，正确认识中国共产党作为执政党的国家治理功能，推动党的建设的治理转向。无产阶级政党在它发动革命、夺取政权之后均应该马上开启国家治理的崭新事业。马克思、恩格斯在《共产党宣言》中扼要阐述了无产阶级政党进行国家治理的基本任务，他们说：“无产阶级将利用自己的政治统治，一步一步地夺取资产阶级的全部资本，把一切生产工具集中在国家即组织成为统治阶级的无产阶级手里，并且尽可能快地增加生产力的总量。”
  中国共产党自诞生之日起就秉持为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的初心和使命，在各个历史时期均强调谋求民族独立与国家富强、发挥国家治理的作用。在此历史发展中形成的中国共产党就不是西方传统意义上的政党，而是掌握国家权力、进行治国理政的政治主体。因此，要正确认识中国共产党的国家治理性质，就必须摆脱西方传统政党观念的束缚，探索适应中国文化传统和现实国情的政党理论与政党领导国家治理模式。
  另一方面，充分认识中国的国家治理特色，始终坚持国家治理中的政党中心地位，加强中国共产党的领导核心作用。当代中国的国家治理体系是在中国共产党的领导下推翻帝国主义、封建主义和官僚资本主义的反动统治，成立新中国之后根据马克思主义国家学说和政党理论逐步建立起来的，其最大特色就是中国共产党的核心领导地位。新中国成立之后的国家治理始终在中国共产党的领导下进行，党的中心地位和核心作用一直得到坚持和加强。特别是中国特色社会主义进入新时代以来，我们在坚持和加强党的全面领导的同时，进一步强调维护党中央的权威，加强党中央的集中统一领导。与此同时，我们党始终坚持以人民为中心，走群众路线，保持与人民群众的血肉联系。中国共产党作为国家的领导力量，既能够将群众和社会组织整合进党的领导制度体系之中，又能够将民众的利益需要输入国家治理体系之中，从而促进党的领导制度体系与现代国家治理体系之间的有机统一与协调互动。
  着力推动党的全面领导与国家治理制度体系建设
  在坚持和加强党的全面领导的过程中，正确处理党的全面领导与国家治理之间的辩证关系，就必须走制度化、法治化之路，着力推动党的全面领导与国家治理制度体系建设。关键是要在如下两个大的方面下功夫。
  01、加强法律法规建设，推动党内法规与国家宪法法律的有效衔接
  改革开放以后，随着中国特色社会主义法律体系的建立和完善，中国共产党的领导在国家宪法和其它各种法律规章中均得到进一步体现。2018年3月11日第十三届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》规定，在宪法第一条第二款“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”之后增加一句“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，在宪法的正式条文中强调“中国共产党领导”，进一步凸显了党的领导的根本制度特征。在新时代加强党的全面领导、完善党的领导体制过程中，我们开始制定和修改有关法律法规，明确规定党领导相关工作的法律地位，把坚持党的全面领导的要求载入人大、政府、法院、检察院的组织法，载入政协、民主党派、工商联、人民团体、国有企业、高等学校、有关社会组织等的章程。
  中国共产党、党的各级组织、党的干部和所有党员都必须遵守宪法和法律、在宪法和法律的范围内行事。2016年10月27日党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》规定，“党的各级组织和领导干部必须在宪法法律范围内活动，增强法治意识、弘扬法治精神，自觉按法定权限、规则、程序办事，决不能以言代法、以权压法、徇私枉法，决不能违规干预司法”。但是，专门化、系统化的领导法规依然相对较少，特别是在中国共产党治国理政、领导国家治理与社会经济治理方面的专门法规需要补充加强。
  02、加强体制机制建设，通过党和国家制度改革促进党的领导与国家治理协同运作，形成强大合力
  在党和国家领导制度体系中，中国共产党从中央到地方均建立了党的各级委员会，发挥着党的领导核心作用，形成了完整的组织体系和领导制度体系。中国共产党对国家事务的领导也具体通过领导小组（委员会）、党组等制度形式实现，由此形成了中国特色的党政分工合作体制。
  2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，旨在构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系，中国特色、世界一流的武装力量体系，以及联系广泛、服务群众的群团工作体系，推动人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等在党的统一领导下协调行动、增强合力，全面提高国家治理能力和治理水平。
  2018年3月全国人大审议并通过《中华人民共和国监察法》，其中第七条明确规定“中华人民共和国国家监察委员会是最高国家监察机关”，“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区设立监察委员会”。各级监察委员会同党的纪律检查机关合署办公，既实现了纪委和监委在职能和人员上的互补，从而形成了对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖，也在坚持和加强党的全面领导的同时，提升了以法治思维和法治方式惩治腐败的能力，实现了依规治党与依法治国的有机统一。
  党和国家机构改革促进了党的全面领导与国家治理的分工合作与有机统一，但要进一步加强党的全面领导、提升国家治理的整体效能、形成系统集成的制度体系，还需更多的有机衔接和细致磨合。