卓泽渊：2035年远景目标与法治国家法治政府法治社会建设

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卓泽渊（中共中央党校（国家行政学院）副教育长）

  法治国家有广义和狭义之分。狭义的法治国家仅指所有国家公权力的法治化状态，并不包含法治社会。广义上的法治国家包含法治政府和法治社会。我们这里说的法治国家是广义上的。法治国家建设所要求的是体现和实现法律至上。法律至上是法治中最为重要的基本原则。法律至上在中国也被理解为宪法法律至上：
  法律至上乃法律至高无上。法律至上是最为重要的法治原则，是判别法治与非法治、真法治与假法治的根本标准。它意味着一切社会主体、社会规范都必须尊重法律的既有规定，至少不得违反其规定。法律至上的本意是指法律具有至高无上的地位，具体体现在社会主体和社会规则的两个方面：
  从主体意义上看，任何人包括任何权力拥有者都必须遵守法律。社会主体是极其多元而广泛的。这里的主体是指全体社会成员、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，它们都必须尊崇和遵守法律。这里的社会成员包括所有本国公民，以及其他应当遵守相应法律的自然人。也就是说，除了本国公民之外，还包括一定范围的外国人和无国籍人。这里的一切国家机关，包括立法机关、行政机关、司法机关、国家监察机关。至于各政党，显然包括执政党在内，都必须在宪法法律的范围内活动，不得享有违反法律的特权。
  从规则上看，任何规则都不能与法律相冲突。一个社会的规则很多，除了法律之外，还有习惯、纪律、政策、宗教教规、乡规民约、市民公约乃至合同等。所有的规则，不论其覆盖面多大，参与主体多少，都不得违反法律的禁止性规定，都必须将法律置于更为重要的位置，服从法律、遵守法律。凡是与法律相冲突的规则，不管是谁制定的，都因违反法律规定而无效，都应根据法律作出相应的调整。
  当然，我们也应注意到，法律至上只是对法治国家的形式要求。对于法治国家除了形式要求之外，还有高于这一法律要求的政治要求，那就是必须以民主政治或政治民主为基础和前提。没有对于民主意义的深刻认识，便无法深切理解法治精髓。但是在法律自身范围内来看，法律至上是法治与法治国家最基本的、最不可缺少的原则。
  执政党必须依法执政。在国家权力体系中，执政权是一项特殊权力。在政党政治未出现之前，是没有执政权的。封建时代君主所拥有的权力不能用执政权来描述。资产阶级革命时期，政党政治尚未建立和普及，因此当时的理论家对于执政权也是忽略或者漠视的。自政党政治问世以来，执政党如何执政，就成为重要的政治与法治问题。执政党是否坚持法律至上的原则、是否依法行使执政权就成为一个国家能否法治化的门槛，也是衡量一个国家是否为法治国家的重要标准。
  中国共产党在执政实践中逐步认识到法治对于国家的意义。1997年，中国共产党在十五大上提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国基本方略。2002年，党的十六大设定了依法执政的执政基本方式，明确指出：“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。”中国共产党将依法执政作为执政方式加以确认，并将其付诸新的实践。
  依法执政就是指执政党依照法律规定执掌国家权力。在中国就是作为执政党的中国共产党依法总揽全局、协调各方，善于集中人民的意志，将党的主张通过立法程序上升为国家意志，使之成为法律；善于通过法定程序，让党组织确定的人选成为国家政权机关的领导人；善于支持国家政权机关依法行使职权，通过国家政权机关实现自己的领导和执政。这就要求我们党很好地规范党委与人大、政府、政协以及人民团体之间的关系，依法执掌国家政权，依法行使执政权力。同时，支持人大依法履行国家权力机关的职能，科学立法、民主立法、依法立法；支持政府履行法定职能，依法行政；支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能；加强对工会、共青团和妇联等人民团体的领导，支持他们依照法律和各自章程开展工作，成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带，等等。中国共产党的依法执政理论历经党的十七大、十八大、十九大的发展，日渐成熟，在实践上已经形成了一套较为科学严密的法治化的执政方式。
  国家权力必须依法行使。法律至上原则，在理论上是没有疑问的，但是在法治实践中却常常会遭遇各种挑战。最严峻的挑战往往来自国家权力。国家权力是多元的，有执政权、立法权、行政权、司法权、监察权等。这些权力的每一个部分、环节、方面都必须在法律的范围内行使：
  首先，所有的国家权力都必须依法行使。法律是权力的根据。法无授权不可为，法无授权即非法，这是重要的法治原则。在民主国家，权力属于人民，尤其是在社会主义国家，更以人民作为所有权力的最终所有者。任何机构或者人员所拥有或者行使的国家权力都是由法律授予的，究其根源都是由人民授予的。国家权力的具体内容与实现程序都必须由人民通过法律在事前设定。法律为各种权力的行使设定了实体和程序规则。没有根据的行权行为就是权力的滥用，就是违法。同时，对于国家权力的行使者来说，既要有实体的权力，又要遵守行权的程序。没有实体法作为根据的权力是“无权之权”，就不是正当的权力；不依照程序法行使的权力也是“滥用的权力”，同样也不具有合法性与正当性。
  其次，所有的国家权力都不得违反法律。所有人都不能违反法律，国家权力更不能违反法律。对不同主体的违法行为进行比较就会发现，国家权力的违法比一般主体的违法具有更大的危害性，具有其他违法所没有的特殊示范性和破坏力，必须严格禁止。在社会公众的心目中，国家权力是人民通过法律赋予的，人民的神圣延伸为法律的神圣。神圣、庄严、严肃的法律是不容亵渎的。如果公权力违反法律，就必然毁坏法律的神圣性和严肃性，在全社会产生不良的示范效应，法律的权威就会受到挑衅。
  最后，所有的国家权力都不得享有违法而不受追究的特权，实施违法行为必须承担应有的法律责任。一般公民或者法人有违法行为，必须被追责。国家权力被滥用，其实施主体也必须承担法律责任，受到法律制裁。这就是人们常说的有权必有责、用权必担责。国家机关及其工作人员有失职渎职、贪污受贿等行为都必须受严肃追责，理当承担行政责任、民事责任乃至刑事责任。这既是维护法律权威、社会公正的需要，也是保证权力合法性、正当性的要求。
  法治政府建设必须坚持依法行政
  基本建成法治政府是我们的近期目标，最终建成法治政府并维系法治政府是我们长期的任务。推进法治政府建设的直接动力和实现路径就是依法行政。依法行政是对政府运行的法治要求，也是其基本原则。只有坚持依法行政，法治政府才能如期建成并得以长期维系：
  依法行政是建成和维系法治政府的动力。在政府、法治政府与依法行政之间，政府是主体，法治政府是目标，依法行政是动力。法治政府不是空洞口号，也不是某一个时间到来就自然降临的机遇，而是我们努力的成果。只有在依法行政的不断推动下，政府才能法治化，法治政府才能基本建成、全面建成。当然，法治政府绝对不是一个标签，也不是政府发展的终点站。即使是建成了法治政府，也还要持续推进法治政府建设，维系法治政府的状态。建成法治政府不易，维系法治政府状态更不易。只要有政府在，法治政府建设或维系的任务就一直在。建成与维系法治政府的所有动力中，一个直接动力就是依法行政。没有依法行政，既没有办法建成法治政府，也没有可能维系法治政府。
  依法行政是建成法治政府的路径。如果说法治政府是目标，依法行政就是路径。只有行进在依法行政的道路上，才能不断靠近法治政府这一目标，直至建成法治政府。建设法治政府，需要依赖国家的政治民主、管理体制，政府的运行机制、制衡方式，以及政府公务人员的政治觉悟、道德意识、为民情怀、奉献精神等。法治政府建设需要多方面的条件和多种多样的措施，它们都必不可少，具有十分重要的作用，但是其唯一路径只能是依法行政。从终极意义上讲，法治政府依赖的是民主政治和政治民主。民主同样需要透过依法行政才能作用于法治政府。从这个意义上说，依法行政与法治政府之间是直接关联而无需介质的，依法行政就是政府与法治政府之间的介质。人民当家作主、社会主义民主政治，都需要通过依法行政才能达成促进法治政府建设的目的。
  依法行政是建成法治政府的保障。行政是政府存在的方式，也是政府发挥作用的表现；依法行政则是政府作用得到良好发挥的外在要求和客观表现。人类治国理政的历史表明，只有法治才是人间正道，才是政府行政的正确轨道，才是政府及其行政行为正当性的保障。依法行政是历史证明的、政府良性运行的最佳方式与最好表现。政府对人民有着种种承诺，对内对外有着种种宣示，但是政府的依法行政才是最重要的行动。只有通过依法行政才能达成施政目标和实现施政宗旨，依法行政就是法治政府的保障。政府最终必须归属于人民，法律是人民要求政府、评价政府的标准，法治也是人民主导政府的保障。唯有法治及其所依赖的民主，才能确保政府对人民的忠诚，并始终服务于人民。
  法治社会建设必须坚持全民守法
  法治社会建设有着诸多诉求，其中最重要的就是全民守法。法治必须借助于全民守法。没有全民守法作为基础和铺垫，就不可能有法治社会的建立、存在和发展。在现代政治背景下，在全民守法的视角下，执政党带头守法是首要要求，领导干部模范守法是重要保证，人民群众普遍守法是决定力量。
  执政党的带头守法。中国的社会主义法治国家建设必须坚持中国共产党的领导。这是《中华人民共和国宪法》序言与总纲的要求。1982年《宪法》序言确认了中国共产党的领导地位，2018年通过的《宪法修正案》又在第1条中增加了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”的规定。从现实来看，坚持中国共产党的领导是中国社会主义法治国家建设的客观实际。中国共产党在法治国家建设中的领导地位是毋庸置疑的，它必须带头守法不仅与之并不矛盾，更是其必然要求。早在1982年，中国共产党在党的十二大政治报告中就明确宣布，中国共产党及其每个党员必须在宪法和法律的范围内活动，并将其写进了十二大党章，一直保留到现在的十九大党章之中。
  也是在1982年，《中华人民共和国宪法》即现行宪法诞生，其序言明确宣布：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”其第5条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”中国共产党作为执政党不是简单的是否应该守法的问题，它当以自觉守法带动全社会普遍守法为目标，成为全民守法的领导者、示范者，为全体社会成员的守法作出表率。
  领导干部的模范守法。领导干部的含义十分复杂。狭义上仅指担负一定领导责任、处于特定领导岗位的人。广义上包括在执政党机构、国家机关乃至事业单位工作的一切人员。国家机关包括立法机关、执法机关、司法机关、监察机关，其中司法机关包括人民法院和人民检察院。这些机构的领导干部能否模范守法具有特别重要的意义。一个时期以来，我们把领导干部称为“关键少数”。这是因为，他们的人数不多，但作用和影响巨大，乃至具有关键作用。领导干部作为一般公民，理当如同其他社会成员一样自觉守法。由于其身份与其他社会成员不同，因此又会有更多、更高的要求：
  领导干部模范守法，首先是由其职务身份决定的。领导干部若不能用好手中的权力，就容易构成渎职、失职、滥用职权、贪污、受贿等违法犯罪；
  其次，领导干部要模范守法也与其政治身份相关。这也是对领导干部的政治要求。领导干部区别于一般社会成员的既有职务身份，也有政治身份。从政治上讲，领导干部更应该成为全体社会成员的榜样，自觉模范守法；
  再次，模范守法也是对领导干部的道德要求。领导干部应当成为社会的道德楷模，高的要求是全心全意为人民服务、舍己为人、公而忘私、大公无私等，最低的道德要求就是不违法、不犯罪。一个正当的道德要求就包括自觉守法，成为社会的守法模范；
  最后，领导干部模范守法也是为防止领导干部违法犯罪造成严重后果。领导干部的违法犯罪一般会比其他社会成员的违法犯罪具有更大的危害性和破坏力。因此，从危害性角度来看，同样应该要求领导干部在法律上严格自律，成为守法的模范，最大限度地减少给社会带来的损失与危害。
  社会成员的自觉守法。全体社会成员是社会、国家最深刻、最广泛的基础，也是法治最深刻、最广泛的基础，他们的自觉守法才是法治最大、最终的决定力量：
  首先，全体社会成员是守法主体。尽管从学理上讲，法也责众。但如果众多社会成员都违法犯罪，法律的废弛只是早晚的事情。任何国家或者社会都不可能同时追究绝大多数社会成员的法律责任，否则就是法律的闹剧；
  其次，全体社会成员是最大的法治力量。广大人民群众自觉守法就会成为法治进步的巨大推动力量，如果他们违反法律，就会成为法治的破坏力量。无论法律多么严格，只要广大人民群众不喜欢、不赞成、不拥护，都会成为一张废纸。轻则使法治不彰、法律失效；重则使社会震荡、政权更迭；
  最后，全体社会成员在本质上是法治社会最终的决定因素。法治最终是人民的法治，法治必须忠于人民，没有人民便无法治。若有多数社会成员不自觉守法的现象，我们所要思考的，恐怕更应当是法律本身的是与非、存与废的问题。我们必须把人民的拥护、支持、赞成作为法治社会发展的风向标，作为判别法治好坏、得失、成败的标准。
  在走向“十四五”进而走向2035年的历程中，我们必须坚持法律至上、依法行政、全民守法三大原则，并将其有机结合起来。这既是法治国家、法治政府、法治社会一体建设的基本诉求，也是将三者基本建成乃至建成所必须坚持的三大原则与三大目标。