乡村生态振兴的长效机制探析

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朱斌斌 冯彦明(中央民族大学经济学院)

　　乡村振兴是我国应对新时期社会基本矛盾的重大战略，包含产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕等五个方面的要求，其中，生态宜居是关键。建设生态宜居新农村，实现乡村生态振兴具有丰富的内涵，既要改善农村人居环境，又要推进农业绿色发展，加强乡村生态保护与修复。乡村生态振兴在党和政府的大力推动下，已经取得了一系列的积极成效，但也暴露出一些问题与隐忧，其中最突出的是乡村生态振兴的长效机制之困。从各地的实践来看，依靠政治动员和大量资源的投入，乡村生态振兴可以取得立竿见影的效果，但要维持并强化这些成果，保障乡村生态的全面改善和可持续发展并不是一件容易的事情。本文在回顾乡村生态振兴提出的过程和具体要求的基础上，分析乡村生态振兴面临长效机制之困的具体表现和原因，提出解决乡村生态振兴的长效机制。
  乡村生态振兴的内涵
　　我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，城乡发展不平衡，农村发展不充分是社会主要矛盾的突出环节。在新形势下，十九大报告适时提出了乡村振兴战略，为新时代的农村建设指明了方向。2017年12月召开的中央农村工作会议对乡村振兴战略做出了重大部署，提出了实施乡村振兴的三步走战略，即到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。2018年1月，中共中央、国务院发布《关于实施乡村振兴战略的意见》（2018年中央一号文件），为乡村振兴提出了具体要求。2018年9月，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》，为乡村振兴制定了详细的实现路径。新时代乡村振兴的总要求是建设产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的新农村，生态宜居是关键环节。针对乡村生态环境建设，《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》指出，应牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，统筹山水林田湖草系统治理，加快转变生产生活方式，推动乡村生态振兴，建设生活环境整洁优美、生态系统稳定健康、人与自然和谐共生的生态宜居美丽乡村。
　　乡村生态振兴包括三个方面的具体要求：一是推进农业绿色发展，二是持续改善农村人居环境，三是加强乡村的生态保护与修复。这三个方面是有机统一的，农业绿色发展是经济基础，农村人居环境的改善是迫切需求，乡村生态保护与修复是根本大计。我国当前的乡村生态振兴有两个鲜明的特征，一是由政府主导和推动，二是与产业振兴相结合。由于历史和现实原因，一些乡村地区的产业结构与绿色发展的要求还有很大差距，人居环境整治也面临着艰巨任务，生态保护与修复也面临很大的困难。乡村的生态环境资源具有准公共物品的特征，如果缺乏相应的激励补偿机制或惩罚措施，就容易使得生态环境供给不足，或者遭到破坏，因此乡村生态振兴是由代表公共利益的政府发起和主导的。当然，乡村生态振兴也需要坚实的经济基础，需要与农村产业协调发展。产业振兴是乡村振兴龙头，但乡村产业振兴不能通过拼资源拼消耗的方式透支生态环境，而应该以农业供给侧结构性改革为主线，加快构建现代农村产业体系，实现由过度依赖资源消耗向绿色、生态、可持续发展的转变。良好的生态环境是农村的优势和财富，在实施乡村生态振兴的过程中，要尊重自然、顺应自然、保护自然，推动乡村产业与生态环境协调发展，实现百姓富与生态美的统一。
  乡村生态振兴的长效机制之困
　　自党的十九大提出乡村振兴战略以来，很多地方制定了相应的实施方案，采取了一系列措施来推进乡村振兴。作为乡村振兴的关键环节，农村生态环境的改善被摆在突出位置，在各级政府的强力推动下，乡村生态振兴取得了积极的成效。然而，从深层次看，我国的乡村生态振兴仍然面临一系列的隐忧，其中最主要的就是缺乏长效机制。长效机制是保证制度长期正常运行并发挥预期功能的制度体系，包括规范、稳定的配套制度，以及推动制度正常运行的组织和个体。实际上，从中央层面的规划到各地的实施方案，建立乡村生态振兴长效机制一直受到特别的关注，如针对改善农村人居环境，中央发布的《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》就提出要建立健全整治长效机制，安徽省《推进乡村振兴战略的实施意见》亦提出要健全机制、力求长效。
（一）长效机制之困的表现
　　建立乡村生态振兴长效机制的第一个层次是保证农业绿色发展、农村人居环境改善、农村生态保护和修复取得重大进展，不搞形象工程，保证乡村振兴三步走战略的顺利完成；第二个层次是保证乡村生态振兴成果不反复、不走样，实现乡村生态环境的可持续发展。乡村生态振兴面临的长效机制之困是指乡村生态振兴在建立这两个层面的长效机制，保障农村生态可持续发展方面所面临的一系列困难。具体而言，这些困难表现在以下几个方面。
  1.资金来源的阶段性
　　促进乡村生态振兴，打造一个令人向往的田园风光，需要长期的资金支持。农业的绿色发展不会自动完成，对于一个产业的转型而言，不可能完全依靠政府的强力推动，市场力量的参与是促进产业转型的重要保障，社会资金的投入是发挥市场作用的重要体现。资源的保护与节约利用，农业清洁生产的推进，农业环境突出问题的治理都需要大量的持续资金投入才能实现。农村人居环境的改善，如农村生活垃圾治理、水环境治理、厕所革命、村容村貌提升等项目，农村生态的保护与修复，特别是实施重要生态系统保护和修复重大工程，也都需要大量可持续的资金投入。然而，现实的情形是，目前投入到乡村生态振兴的资金基本上都是政府财政性资金。显然，政府财政投入具有阶段性特征，现存生态振兴需要社会力量的主动、积极参与。
  2.主导力量的单一性
　　目前，乡村生态振兴的主导力量是各级政府部门。实现乡村生态振兴固然要充分发挥政府的组织功能，但是如果仅仅依靠各级政府部门来推动，乡村生态振兴很难有持续性。农业的绿色发展、农村人居环境的改善以及乡村生态的保护与修复最大的利益相关者是农村居民，依靠党和政府推动而积累起来的生态成果有赖于农村群众和社会的大力支持、维护和发展。我们现在针对乡村生态振兴，普遍采取的是政府主导的运动式治理，试图在较短的时间内解决长期累积的环境问题。然而，运动式治理具有很强的阶段性，如果不能发动广大人民群众，完全依靠政府来主导，乡村生态振兴是不可能持续下去的。
  3.政策法规的过渡性
　　乡村生态振兴需要有一套相关的法律规范，使得各地在推进乡村生态振兴、改善乡村生态环境的过程中，能够有法可依。一些地区为改善当地的人居环境，出台了很多规范性的政策，取得了立竿见影的效果。未来应将这些过渡性的政策转变为长期性的法律法规，以持续维护并推进乡村生态振兴的成果。法律是管长期，管全面的。目前各个地方制定的政策和法规具有很强的过渡性，没有形成一套长期的法律规范，这使得乡村生态振兴的长效机制难以建立。长期性法律法规体系的缺失使得乡村生态振兴的措施大多表现为短期行为，而长效机制的建立需要有长期性的法律法规和政策的保障。
（二）解决长效机制之困的必要性
　　乡村生态振兴的长效机制之困是摆在我们面前的现实问题，事关实现乡村全面振兴的大局，是实现高质量、可持续发展的客观需要，也是应对新时代社会基本矛盾的必然要求。研究解决乡村生态振兴长效机制之困的前提是深刻理解建立乡村生态振兴长效机制的重要意义。
  1.建立长效机制是乡村振兴的题中之义
　　乡村生态振兴不是寻求暂时性的生态改善，而是农村生态的可持续发展，如果不能持续改善农村的生态环境，就无法顺应亿万农民对美好生活的向往，无法实现真正的乡村振兴。其次，建立乡村生态振兴的长效机制也是保障阶段性成果的客观需要，否则就不可能实现乡村振兴三步走的历史任务，生活富、生态美的新农村也就不能在本世纪中叶顺利建成，现有的乡村生态改善的成果也可能会葬送。此外，五位一体的乡村振兴也需要建立乡村生态振兴的长效机制，如果农村生态不能持续改善，其他四个方面的乡村振兴也会受到拖累，乡村全面振兴的目标就难以实现。
  2.建立长效机制是高质量发展的必然要求
　　建立乡村生态振兴的长效机制还是高质量发展的必然要求。当前，我国经济正在从高速增长转向高质量发展，我们不再单纯追求经济发展的高速度，而是要追求效率更高、供给更有效、结构更高端、更绿色可持续以及更和谐的增长。高质量发展是一种绿色发展，要维持好自然生态环境，不能以破坏自然生态环境为代价来寻求发展。高质量发展同时也是一种可持续发展，需要认真考虑各种经济资源和社会资源的承受能力，不能只片面强调经济增长。建立乡村生态振兴的长效机制是实现绿色、可持续发展的必然要求。一方面，绿色发展不可能一蹴而就，乡村生态振兴长效机制的建立保障了农村绿色发展的顺利实现；另一方面，生态持续改善是农村可持续发展的必然要求，乡村生态振兴长效机制的建立是实现农村可持续发展的重要举措。
  3.建立长效机制是应对新时代社会基本矛盾的客观需要
　　我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，发展的目的是满足人们的全方位需求，增进人民群众的幸福感。幸福感不仅与收入和社会地位有关，也与周围的生态环境相关。如果生态环境不断恶化，人们的健康就会受到威胁，生活的幸福感也会随之降低。农村居民向往的美好生活，不仅是收入的不断增长，更是生活质量的不断提高，生态环境的改善是提高生活质量的重要内容。我国人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾在乡村最为突出，面对日益突出的农村生态环境破坏问题，实施乡村生态振兴并建立相应的长效机制，保证乡村生态环境的持续改善便成为应对新时代社会基本矛盾的客观需要。
  乡村生态振兴面临长效机制之困的原因
　　乡村生态振兴长效机制之困的表现虽是原因，但只是表面原因。造成目前乡村生态振兴缺乏长效机制的根本原因还在于过去一段时间形成的生态与经济之间的矛盾、短期目标与长期目标之间的冲突、局部利益与整体利益之间的权衡，这既是世界观（认识）的问题，也是方法论（举措）的问题，但首先是世界观（认识）的问题。没有正确的认识就没有正确的行动，当然也就不会有理想的结果和效果。
（一）生态与经济之间的矛盾
　　生态与经济之间的矛盾是目前乡村生态振兴面临长效之困的根本原因之一。生态环境是一个较强的公共品，而经济强调的是盈利性，二者之间的矛盾虽非与生俱来，但现实中确实存在。近几十年来，我国很多地区在发展过程中面临着经济与生态之间的取舍，一些地区以牺牲环境为代价，片面追求经济增长，带来了经济上的富裕，却也带来了生态环境之痛；另一些地区则守着良好的生态环境，拒绝发展经济，错失了实现现代化的良机，这反映出生态与经济之间的两难。这种权衡取舍的两难背后蕴含着生态与经济之间的矛盾与冲突。生态与经济之间的矛盾使得乡村生态振兴面临资金投入的持续性问题。资本的逐利性使得投资首先要考虑收益的高低，而农业绿色发展、农村人居环境改善和生态保护与修复均强调的是生态性，这使得资金来源的长期性和持续性无法得到保障。此外，生态与经济之间的矛盾还对乡村生态振兴的主导力量带来影响，正是因为生态与经济之间的难以调和，才导致目前乡村生态振兴由代表公共利益的政府来主导的局面，使得乡村生态振兴的主导力量过于单一。
（二）短期与长期之间的冲突
　　短期来看，国家可以动员大量的资源使农村的生态环境取得极大的改善，但是在动员之后如何维持这个成果并持续推进？这个问题的背后是短期与长期之间的冲突。短期和长期之间的冲突是普遍存在的，而绝大多数人更在乎的是眼前利益。以农村的人居环境整治为例，长期以来，我国许多的农村地区没有垃圾收集系统，大量的生产、生活垃圾随处丢弃。从短期来看，随意丢弃的垃圾不会对周围的生态环境造成太大的影响，但是经年累月，垃圾不断堆积，就会影响村容村貌，也会对农村居民的身体健康带来影响。这反映出长期和短期之间的冲突，即使长期来看不利，只要短期内的弊端不是很明显，人们就没有很大的动力去考虑长期因素。从乡村生态的保护与修复方面来看也是如此。生态保护与修复是一项系统性的长期工程，往往跨越代际。今天对农村生态环境的保护可能只是有利于下一代人，却要当代人付出巨大的成本，这会造成代际之间的成本收益方面的冲突。如果要建立乡村生态振兴的长效机制，则意味着既要获得短期成效，又要兼顾长期效果，这必然会面临短期利益和长期利益之间的冲突。
（三）局部与整体之间的权衡
　　局部与整体之间也存在着矛盾。整体是事物的各内部要素相互联系构成的有机统一体及其发展的全过程，部分是组成事物有机统一体的各个方面、要素及发展全过程的某一阶段。居于主导地位的整体统帅着部分，并且具有部分所没有的功能。当各部分以合理的结构形成整体时，整体的功能就会大于各个部分功能之和；当部分以欠佳的结构形成整体时，就会损害整体功能的发挥。新时代的乡村振兴战略是五位一体的，包括产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕等五个方面。生态振兴是实现乡村振兴的关键一步，但是生态振兴也需要其他几个方面的协调配合。如果没有产业兴旺、乡风文明、治理有效、生活富裕等方面的突破和持续发展，乡村生态振兴的长效机制也将难以建立。另一方面，乡村生态振兴长效机制的建立也面临主导力量的单一性问题。当前的乡村生态振兴是由政府主导的，但政府只是局部力量，人民群众才代表着整体的力量。此外，乡村生态振兴的全国性要求和地区性差异之间的矛盾也会影响长效机制的建立。如何联动局部力量和整体力量，协调局部目标和整体目标是一个值得研究的问题。
  解决乡村生态振兴长效机制之困的途径
　　要解决乡村生态振兴的长效机制之困，首先要妥善协调导致长效机制之困的三大矛盾，将生态与经济相结合，长期与短期相配合，并且发挥局部与整体之间的联动；然后，在解决三大矛盾的基础上，采取更进一步的具体措施，加强投融资体制机制创新，完善相关法律法规体系，加强党的领导，提高群众的参与度，为实现乡村生态振兴提供持续支持。
（一）将生态与经济相结合
　　表面上看，生态保护和经济发展之间存在矛盾，但实际上，可以通过一系列的制度安排使两者能够协同并进。经济发展是基础，首先必须着力推进产业的融合创新发展。农民持续增收是乡村振兴的应有之义，这要求通过发展特色产业不断增强农村的内生发展动能。乡村振兴必须基于比较优势，发掘乡村特色资源，发展特色农产品、农产品深加工、乡村旅游和休闲观光农业等特色乡村产业，实现一二三产业融合发展。农村产业兴旺和农民生活富裕的实现能够为乡村生态振兴提供坚实的经济基础。其次，应积极探索将生态经济化，发挥出生态环境的经济价值。生态与经济之间不是必然冲突的，有很多的制度安排可以使二者共同发展，如乡村旅游就是生态与经济的一种很好的结合，未来应探索更多的生态经济形式。
（二）注重长期和短期之间的协调
　　短期和长期也不是必然冲突的，可以通过合理的制度安排来协调。在处理长期和短期的关系方面，首先要做好长期的规划，使一系列的短期活动都在长期的规划安排之下，达成短期和长期目标之间的统一。其次要加强体制机制的创新，协调长期和短期之间的利益关系。协调长期和短期利益关系的重要举措是进行体制机制创新，使得收益能够跨期分配。例如可以探索跨期的税收调配机制，将目前的税负转移一部分给后期，为当前的农村生态保护工程缓解一部分的财政压力。
（三）发挥局部与整体之间的联动
　　针对局部与整体的矛盾，应积极探索二者之间的联动机制。乡村生态振兴不能搞全国一盘棋，也不能搞各自为政，否则很难建立起长效机制。这要求在做好乡村生态振兴全面规划的同时，又照顾到各个地方的特殊性，注重发挥地方的积极性。目前，乡村生态振兴的主导力量是各级政府部门，给长效机制的建立带来困难。未来应该既发挥政府的主导作用，又充分调动广大人民群众的积极性，让人民群众逐渐成为振兴乡村生态环境的主导力量。政府部门在推动乡村生态振兴的过程中，应向群众广泛宣传保护生态环境的重要性，使大家能够自觉遵守。乡村振兴战略是五位一体的有机整体，在开展乡村生态振兴的同时，应积极推动其他四个方面的振兴，做到生态振兴和其他四个方面的振兴的收益共享，步伐协调，以此推动乡村生态的持续改善。
（四）加强投融资体制机制创新
　　建立乡村生态振兴的长效机制，要围绕乡村发展中的土地、劳动力、人才、资金等核心要素进行体制机制创新，其中，最重要的是创新投融资体制机制，为乡村生态振兴提供资金保障。如何解决乡村生态振兴过程中所需的大量资金，是当前亟需回答的问题。乡村生态振兴不能完全依靠政府投入，必须通过投融资体制机制创新，在政府、企业和社会之间形成资金投入的合力，保证资金来源的持续性。投融资创新的重要内容是金融工具的创新。应充分利用政府和市场两种力量，大力推进农村政策性金融和商业性金融创新，放松政策限制，完善基础设施，培养金融人才，普及金融知识，不断激发农村金融工具创新，为乡村生态振兴提供可持续的融资来源。当然，金融工具的创新亦要有发挥作用的空间，可以通过发展农村特色产业，引导企业资金投向乡村，提高乡村投资的收益，吸引社会资金的投入。
（五）完善相关法律法规体系
　　要大力推进乡村生态振兴的立法工作，对乡村生态振兴实行常态化管理。日本在实行乡村振兴时，就非常注重针对可持续农业、有机农业以及农村环境保护的立法工作。1999年7月，日本颁布新的《食物、农业、农村基本法》，成为指导日本振兴农村经济和实现农业可持续发展的母法，之后又相继制定实施了《家畜排泄物法》《肥料管理法》《持续农业法》《有机农业促进法》等法律法规，形成了一整套规范乡村生态治理、保护乡村生态环境的法律体系。欧盟在建设农村人居环境机制时，也制定了严格的农村环境监管与农村环保法规。这些法律法规为当地乡村生态振兴长效机制的建立提供了保障。我国在推进乡村生态振兴过程中，可以借鉴这些做法，大力推进相关的立法工作，在详细的调查研究和实践的基础上，将目前的过渡性政策转变为长期性的法律法规，为乡村生态的长期改善和可持续发展保驾护航。
（六）加强党的领导，提高群众的参与度
　　针对乡村生态振兴由政府主导的现实，建立长效机制有赖于进一步加强党的领导，并充分发动人民群众。党的领导作用居于核心地位，必须着力加强党组织建设，充分发挥党组织、党员干部在乡村生态振兴中的堡垒和带动作用，通过党组织凝聚人心，形成推动乡村生态振兴的合力。其次，还要大力提高群众的参与度，这是推动乡村生态振兴的根本之策。只有人民群众逐渐成为主导力量，乡村生态振兴才有坚实的基础，才能持续。在韩国的新村运动中，农民的主体性起到了关键的作用。韩国新村运动成功的核心机制是所谓的动员型自主，以政府动员来带动社会自主，注重社区发展和培育社会自主力量，实现从“国家主导”到“人民主导”的转变；在国家的动员下，农村社会的活力被充分调动，农民改造农村的需求变成了现实。我国要建立乡村生态振兴的长效机制，在组织力量方面，要充分发挥党的领导和人民群众的主体作用。