葛杨：国际碳税实践对我国“碳达峰”的启示

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葛杨（中国人民银行南通市中心支行）

  2020年9月，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上宣布，我国力争于2030年前二氧化碳CO2排放达到峰值目标，努力争取于2060年前实现碳中和愿景。
  气候变化是当今人类面临的重大全球性挑战。减少碳排放是全球应对气候变化的重要途径。目前，以碳排放权交易为主的数量型减排工具和以碳税为主的价格型减排工具是很多国家和地区实现碳减排的有效应用工具。其中，碳税是以减少CO2的排放为目的，针对CO2排放征收的一种税，一般根据燃料所包含的碳含量或碳排放量来征收。
  与能源税相比，碳税的CO2减排目的更为明确，征收范围要小于对各种能源征收的能源税，计税依据也综合考虑碳含量或碳排放量、而不是根据能源数量征收。根据世界银行统计，截至2020年5月，全球共有61项碳减排机制正在实施或计划实施中，覆盖排放120亿吨CO2当量，约占全球温室气体排放量的22%，其中30项关于碳税，涉及30个国家和地区，地理遍及北美洲、欧洲、非洲、南美洲和亚洲。
  本文通过比较分析国际碳税制度实践，尝试指出国际碳税制度经验对我国达成碳减排目标的启示，并根据国内实际情况提出相关政策建议，为2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和提供借鉴。
  各国碳税制度实施历程及发展现状
  第一类：以芬兰为代表，最早探索并已形成较为完备的单一碳税制度


  芬兰是全球第一个出台碳税的国家。碳税改革分为三个阶段：第一阶段，1990?1996年。1990年，芬兰开始对除运输燃料外的所有化石燃料按碳含量征收1.62美元/tCO2的碳税。随着科技水平逐步提升，1995年开始按照2 : 3的比例实行“能源-碳”混合税制。第二阶段，1997?2010年。1997年，芬兰进行第一次碳税改革，取消了混合税制度设计，仅保留碳税，计税依据完全以化石燃料燃烧释放的CO2确定。第三阶段，2011年至今。2011年，荷兰进行第二次碳税改革，重新调整了能源税收结构，将碳税、能源税与能源含量税设计成能源消费税的子目，纳入更多征税对象的同时采用更科学的征税方法：一是将包括可再生能源在内的不少新项目纳入征收范围；二是CO2组分不再针对燃烧气体排放量，而是基于生命周期排放方法（同时考虑能源含量、CO2排放量以及排放物对健康的不利影响）征收。经过两次改革，芬兰的能源-碳混合税体系走向成熟。碳税被认为是芬兰发展低碳经济最重要的手段之一。
  第二类：以澳大利亚和新西兰为代表，在碳税推进过程中遇到挫折，不得不结束减排制度或转向碳交易
  澳大利亚：结束减排制度。澳大利亚是世界上人均碳排放最高的国家之一。2011年，澳大利亚吉拉德政府议会通过征收碳税提案，从2012年7月开始征收碳税，并计划于2015年7月过渡到具备灵活价格的限额碳排放交易体系ETS。但2014年6月新当选的阿博特政府将其废除。因此澳大利亚全国范围的碳税机制仅在2012?2014年存在。
  新西兰：转向碳交易。2005年5月4日，新西兰政府宣布实施碳税，拟于2007年4月开始实行。但2005年新西兰大选后，当年12月碳税法案被废弃。2008年，新西兰通过《气候变化响应（排放贸易）修订草案》和《电力（可再生能源优先权）修订草案》，建立排放交易框架，采用碳排放交易体系取代碳税机制。经过多次立法修订，最终形成了覆盖温室气体排放量51%，纳入化石燃料燃烧、工业过程、废弃物、林业等多个行业，包括CO2等六种温室气体的完整排放交易体系。
  第三类：以南非为代表，经过近十年反复，最终取得单一碳税突破
  南非是非洲第一大污染国和世界第14大污染国（绿色和平组织，2019）。在2010年时，南非曾计划出台碳税法案，与欧盟碳税（欧盟2014年正式对轻型商用车征收碳税）接轨。但由于南非汽车协会以及矿业巨头、钢铁制造商和国家电力公司等排放大户的反对，碳税法案直至2019年2月才在南非国民议会表决通过，并于当年6月开始生效。南非由此成为首个实施碳税的非洲国家。  
  第四类：以欧盟为代表，单一碳税政策循序向碳税、碳交易并行的复合减排政策渐进
  欧盟是碳税政策的先行者，通过循序渐进的制度设计和实行，实现了由单一的碳税政策向碳税、碳排放交易并行的复合政策的转化。2005年，欧盟建立了全球首个国际排放权交易体系（欧盟排放交易体系，European Union Emission Trading Scheme，EUETS），旨在产生碳价格信号、影响企业日常经营与战略投资决策。2020年末，EUETS已在全球31个国家运行（包括28个欧盟国家和冰岛、列支敦士登、挪威），限制了超过11000座高能耗设施（发电厂和工业厂房）以及在上述国家运营的航空公司的温室气体排放，涵盖了约45%的欧盟温室气体排放，占国际碳交易总量的75%以上，是全球最大的排放权交易体系。从欧盟碳减排制度变革看，最初实施单一碳税主要是基于财税目的，实现税负由劳动力向环保的转移；《京都议定书》的签订加大了欧盟的减排压力，使欧盟于2005年开始制定实施碳税、碳排放交易并行的复合政策。
  国际碳税实践及变革对我国的启示
  第一，税基应广，税率应循序渐进，以减少碳税推行阻力。
  如芬兰、南非等国，为避免加重企业和居民家庭负担，降低碳税实施阻力，均在推行碳税初期均采取了税基广、税率低的策略。芬兰碳税税基最初仅包含除运输燃料以外的化石燃料，目前已扩大至汽油、柴油、轻质燃油、重质燃料油、航空煤油、航空汽油、煤炭、天然气及可再生能源等；最初征收标准仅1.2欧元/tCO2，但从1994年开始不断提高新能源在销售中占比，提高碳税税率。
  第二，进行全面的成本收益分析，以降低对经济的负面影响。
  芬兰、欧盟等国家和地区的成功经验以及澳大利亚、南非等国家和地区的失败经历显示，全面合理的成本收益分析、适当必需的配套举措、定期跟踪并及时修正的制度决策，对于减小改革对相关行业的冲击、降低政策对经济的负面影响非常重要。如芬兰根据政策效果不断修正，严格遵循收入中性原则，对纳税者采取税收减免或返还等配套优惠政策，降低碳税对经济的负面影响。而澳大利亚从碳税征收之初就缺乏全面的成本收益分析，加上制造和商业领域的强烈反对，最终导致碳税制度在执行仅仅两年后就被废除。
  第三，制定合理的配套优惠政策，降低对竞争力冲击的同时保证减排效果。
  在碳税制度实施初期，丹麦、瑞典、荷兰、挪威等国为保护本国行业，对能源密集性行业实行大量税收豁免政策，致使减排效果很不理想，挪威甚至由于能源成品的快速增长导致CO2排放量大幅增加。美国麻省理工学院、法国经济政策与经济学研究所、瑞士日内瓦大学等机构的研究也显示：欧盟部分国家在减排方案中尝试采取混合的碳税政策，直接免除能源密集行业的碳税，以限制碳税对本国能源密集行业的影响，是一种代价高昂的解决方案，甚至采用出口补贴等方式也要优于直接的免税政策。
  第四，碳税用途体现中性原则，实现碳税政策的双重红利。
  推行碳税政策成功的国家和地区大多遵循了税收中性原则，不以增加财政收入为目的，通过专款专用，将碳税收入的大部分以补贴和补偿的方式返还给企业用于低碳技术发展或节能环保投资，少部分用于减少碳税对社会福利的影响。如丹麦将企业碳税收入集中成立了低碳投资资金，将居民碳税专项用于供热系统补贴和新能源改造；英国通过碳信托基金指定部分碳税收入（5%?20%）用于直接的能源效率补贴；欧盟利用碳税建立了若干帮助企业应对低碳转型投资挑战的低碳融资机制等。法国经济政策与经济学研究所的研究显示：这些力争碳税中性及均衡效应政策的实施，对经济发展的影响很小，短期负面冲击不显著；同时使得碳税政策的双重红利得以实现，在减排的同时促进了低碳经济发展。
  第五，碳税制度要与碳交易制度协调配合，最大化减排成效。
  欧盟由27个成员国组成，与我国能源资源分布不均、经济要素布局失衡以及区域间环境治理协同合作等方面有很大相似性，其碳税实践对我国碳减排探索有一定的借鉴意义。目前，欧盟减排制度已经进入第四个发展阶段，碳税政策更多转向与碳排放权交易的协调配合，如修正碳税税率与市场碳价之间的对应、为碳排放权交易体系的运行提供资金保障、补充碳排放权交易无法触及的范围等，以实现减排效果的最大化。此外，“欧洲环境税制改革的竞争力效应COMETR Project 3”的研究显示，欧盟内部不同国家或地区实施碳税政策的具体细节不同，但并没有对区域内其他经济体产生重要影响，因此部分地区先行先试的基础是存在的。
  在我国开征碳税的相关准备工作
  目前，我国实行的是单一碳排放权交易的减排制度，从2011年国家发改委批准在北京等7个地区开展碳排放权交易试点开始，全国碳排放权交易市场建设已经积累了近10年的发展经验。2014?2020年，8大试点城市共计完成2.18亿吨CO2交易，实现51.61亿交易总额，初步形成了市场参与主体和碳金融创新业务不断丰富、试点地区区域特色和市场能力建设不断提升的可喜局面。2021年1月《碳排放权交易管理办法（试行）》发布，标志着全国统一的碳市场正式启动，碳交易市场规模有望从10亿走向千亿，交易范围从试点地区走向全国，随着排放量界定标准从分散到统一，机制从无到有，管控范围从CO2到温室气体，可有效加速 “3060”减排目标的实现。
  综合以上分析，我国如开征碳税，需提前做好以下几方面准备。
  一是充分论证成本收益，检验开征碳税的必要性和可行性。
  若经过严密测算，依托已逐步建立健全的全国碳交易制度以及其他现有激励惩罚措施，可以实现“3060”减排目标，那么开征碳税的需要就不十分紧迫；若距离保质保量实现“3060”减排目标仍存在一定差距，那么就应充分论证开征碳税的成本收益，全面衡量其可行性，如对CO2排放和能源消费的影响、对经济和竞争力的影响、对社会福利的影响等。
  二是根据区域发展状况，分地区、分行业推行碳税试点。
  碳税制度的设计应将区域经济发展状况、纳税人承受情况等因素综合起来进行考虑。从地区看，首先，可以从几个碳排放强度较大的地区进行试点；其次，对于经济发展以高效率、高科技以及低消耗、低投入为基础的东部地区来说，碳税制度能够促进其经济增长，可以率先进行试点，特别是已成立的绿色金融改革创新试验区，其制度安排和基础设施较为完善，因而也可以从这些试验区开始试点。从行业看，我国制造业和建筑业碳排量之和超过总碳排量的50%，可以选择这两个行业进行试点。
  三是碳税收入应专款专用，充分发挥碳税政策的双重红利。
  首先，在制度推行之初，就应明确碳税为目的税，其收入必须用于特定的目的支出，即只能用于碳减排、发展新能源、创新碳吸收等目的，充分发挥碳税政策的双重红利。其次，碳税制度要与碳交易制度协调配合，更多的是作为补充和支撑，如碳税税率与市场碳价相对应以形成更明确的价格信号、碳税收入为碳交易市场运行提供资金保障、碳税税目补充碳排放权交易无法触及的范围等，以实现碳减排、经济转型升级效果的最大化。