李诗林等：央行数字货币国际比较及数字人民币发展展望

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李诗林 李雪君（清华大学全球私募股权研究院；华中科技大学电子信息与通信学院）

  01 引言
  随着技术进步和经济社会发展，货币形式不断演进。在现代社会，以国家信用为支撑，中央银行代表国家发行的法定货币逐渐成为全球主权国家货币的主要形式。2009年比特币产生以后，全球范围内掀起一轮数字货币的热潮，许多国家的中央银行开始研究发行法定数字货币的可行性。
  法定数字货币是主权国家的中央银行代表国家发行的数字货币，亦称“中央银行数字货币”,或简称“央行数字货币”（Central Bank Digital Currency，简称 CBDC）。国际清算银行（BIS）将央行数字货币定义为：“是中央银行货币的一种新的数字化形式，是中央银行的负债，与已有法定货币单位相同，作为交易的媒介与价值储存工具。”由于在现代经济社会中，中央银行发行的货币已有以数字化形式存在的货币，例如商业银行与其他金融机构持有的存款准备金以及清算账户中的备付金，所以，BIS特别指出，央行数字货币是一种“与传统的存款准备金及清算备付金账户余额不同的、数字化形式的中央银行货币”（CPMI，2018）。
  为了顺应全球数字经济发展浪潮，中国人民银行从 2014年开始就对数字货币开展研究，并于 2019年明确提出中国央行数字货币的名称为DCEP（Digital Currency Electronic Payment）  ，亦称为“数字人民币”。进入 2020年，中国人民银行先后在深圳、苏州等地测试数字人民币 ,种种迹象表明，中国的央行数字货币呼之欲出。央行数字货币是当今时代一种崭新的货币形态，其推出可能对金融市场运作机制产生重大影响，其普遍使用亦可能引领人们生产和生活方式的巨大变革。
  02 全球央行数字货币发展历程及国际比较分析
  国际清算银行 2019年初发布了一项关于数字货币研究现状的调查报告。该报告认为，大多数央行都在研究数字货币，支付安全以及国内支付效率是发行 CBDC的主要动机 ,但是对 CBDC的实质性发行则基本上保持谨慎观望态度（Barontini and Holden，2019）。
  2019年 6月，Facebook发布 Libra项目白皮书，在全球范围内引发了广泛关注与讨论 ,全球央行对发行 CBDC的重视程度进一步加强。2020 年 10 月，国际清算银行发布了其与美国等国以及欧洲央行共同完成的报告。该报告指出，各央行将在 CBDC方面继续开展合作，但不会对是否在其辖区推出CBDC作任何过早的判断（BIS，2020）。2020年10月 13日，七国集团财政部长和央行行长发表联合声明指出，在相关法律、监管和监督要求得到充分满足之前，任何全球性“稳定币”项目都不应开始运营；数字支付服务应得到适当监督和监管，以解决与金融稳定、消费者保护、隐私、税收、网络安全、洗钱等相关的挑战与风险 。
  （一）美国
  虽然以比特币为代表的私人数字货币在美国盛行，但美联储对于是否发行 CBDC则较为谨慎。2019年 9月，美联储主席鲍威尔表示，美联储虽然会关注数字货币的发展，但不会“积极考虑”数字货币 。进入 2020年，美联储对 CBDC态度趋于积极，2020年 9月，美联储官员表示，美联储一直在研究 CBDC问题，但他同时表示，CBDC引发的金融稳定性、市场结构、安全性、隐私和货币政策有关问题都需要更好的研究 。2020年10月，美联储主席鲍威尔再度表示，美国政府迄今尚未就是否发行 CBDC得出定论，做得对远比做第一来得更重要，美联储仍要以做好相关风险评估为优先任务。鲍威尔提出了 CBDC的三大风险或挑战，包括网络攻击、诈骗，CBDC对货币政策效果、金融稳定度的影响，以及用户隐私和安全之间的平衡 。
  （二）欧盟
  欧盟国家总体对 CBDC态度偏于谨慎，2019年 Libra白皮书发布以后，欧洲央行态度有所转变。2020年 10月欧洲央行（ECB）发布报告 ,阐述了根据现行欧元体系政策设计数字欧元的核心指导原则，指出现在致力于数字欧元的具体设计还为时过早，但任何类型的设计都必须满足该报告中确定的一些原则和要求，并特别强调，数字欧元只是提供欧元的另一种方式，它将是欧元体系的负债，而不是加密资产或“稳定货币”（ECB，2020）。
  （三）英国
  2020年 3月，英国的英格兰银行发布报告，称英格兰银行正在认真权衡发行 CBDC的利弊 ,并且意识到数字英镑可能会破坏当前的银行体系，但是，数字货币可以利用最新的金融科技，并使消费者更轻松、更快捷地进行交易，不过，英国央行尚未就是否启动 CBDC做出决定（Bank of England，2020）。
  （四）日本
  2020年 10月，日本央行在东京发布 CBDC报告，表示已为数字货币形势的变化做好准备，如果现金流通量下降，可能会发行 CBDC进行支付，并将对 CBDC进行实践，同时称日本央行希望确保 CBDC能够用于跨境支付，而不仅仅是国内支付，同时需要考虑数字货币对货币政策和财政政策的影响（Bank of Japan, 2020）。
  （五）其他国家
  目前，海外除前述主要经济体以外，仍有新加坡、泰国等少部分国家明确表态即将推出CBDC，但仍没有给出具体的推出时间。有部分小型经济体，如巴哈马、瑞典等曾计划于 2020-2021年完成深度技术测试和试点计划的施行，正式推出 CBDC，而多数小型发展中国家则保持关注及谨慎观望态度。另有 6个国家已发行 CBDC，包括厄瓜多尔、突尼斯、塞内加尔、马绍尔群岛、乌拉圭以及委内瑞拉，这些国家经济体量均较小，其主要目的是希望通过发行数字货币解决其国内复杂的经济政治问题。但是，在这些国家中，厄瓜多尔 2015年开始运行的电子货币项目已经失败，乌拉圭 2017年推出的法定数字货币项目e-Peso也不再继续运行，其他国家 CBDC的进展及运行情况仍需进一步观察 。
  总体来看，就全球 CBDC进展而言，欧、美、日等主要经济体还没有实质推进 CBDC，相对而言，我国 CBDC研发进展在全球大国经济体中居于前列。但是，欧、美、日等央行在某种程度上已经形成了 CBDC研究甚至发行的跨国联盟，其未来很可能将在 CBDC战略、发行时间节点、数字货币形式、技术实现及数字货币立法方面具有很大的一致性和协调性。
  03 中国央行数字货币的主要特点
  （一）采用中心化管理的双层运营体系
  数字人民币由中国人民银行发行，指定运营机构参与运营并向公众兑换，以广义账户体系为基础，坚持双层投放，支持银行账户松耦合功能，与纸钞和硬币等价，具有价值特征和法偿性，支持可控匿名（范一飞，2020）。在这一框架下，数字人民币采用中心化的管理模式，上层是央行对商业银行，下层是商业银行对公众。数字人民币发行时，央行按照 100%准备金制将数字人民币兑换给商业银行，再由商业银行将数字人民币兑换给公众。公众获取数字人民币，需要注册“数字人民币 APP”账号，同时选择商业银行开立个人数字钱包，央行数字货币系统对数字货币进行权属登记。显然，数字人民币不同于比特币等采用去中心化区块链技术的加密数字货币，它由中国人民银行进行中心化管理。但是，中国人民银行又不直接面对公众，而是依靠商业银行或其他商业机构为公众提供直接服务。采用这种架构，一方面中央银行为公众提供了 CBDC的技术标准与基础设施，对数字人民币发行进行集中管理，但又不必陷入纷繁复杂的支付交易服务事务中，有利于中央银行维持相对超脱的地位，更好地履行中央银行货币发行及执行货币政策等核心职能。
  （二）主要定位于流通中的现金（M0）
  中国人民银行有关负责人在《金融时报》发表的文章表明，中国央行数字货币主要定位于流通中现金（M0）（范一飞，2020）。在现代金融体系中，货币供应量包括三个层次，即流通中现金（M0），狭义货币供应量（M1）以及广义货币供应量（M2）。其中，仅 M0是实物货币，具体形式则包括纸币现钞与硬币。而其他两个层次的货币，主要是单位活期存款、单位定期存款以及居民储蓄存款，并以电子数字形式体现在商业银行等金融机构的计算机系统中，而这已经是数字货币。总体来看，实物货币在国家整个经济体系货币供应量中的比例并不高，特别是近年来，随着电子支付特别是移动支付的迅猛发展，实物货币所占比例不断下降。例如，2020年 11月底，我国 M0为 8.16万亿元，在广义货币供应量中所占比例已下降至 3.75% 。现阶段，我国机构之间的批发资金交易依托各类电子网络支付系统已经实现了电子化，能够较好地满足经济发展需要，如果用数字人民币替代 M1和M2，既无助于提高支付效率，也会造成现有系统和资源的混乱与巨大浪费。
  （三）支持有限度的可控匿名交易
  现钞交易由于其匿名特性，存在被用于洗钱、恐怖融资等非法交易风险，随着公众安全意识和数据保护意识的提升，普通用户存在一定的匿名支付和交易的合理需求。现有的电子支付工具，无论是移动支付还是银行卡支付都无法摆脱银行账户体系，满足不了交易者匿名的需求。因此，中国央行数字货币在设计时保留了可控匿名的特征（范一飞，2016），具体表现为：参与数字人民币交易的支付和清算等中间机构，对交易双方的个人完整信息是不可见的，中国人民银行掌握全量信息，可以分析交易数据和资金流向。这种有限度的可控匿名的设计是央行强化货币监管与保护个人隐私的平衡举措。此外，由于数字人民币赖以运行的安全基础是加密算法，用户使用私钥签名才能对账户进行操作，如果由于各种原因导致私钥泄露或者丢失，可能导致用户账户中数字人民币资金被非法盗用或者丢失。因此，建立可控匿名机制，可以实现在一定条件下的可追溯，以增强数字人民币资金的安全性。
  （四）不计付利息
  由于数字人民币是央行向公众提供的公共产品，定位于流通中的现金。正因为央行数字货币是对 M0的替代，不应对其计付利息（范一飞，2016）。数字人民币不计付利息，这一特征决定了其主要功能是定位于小额、高频的交易支付工具，不适于公众以数字人民币的形式保留大规模账户余额以进行价值储藏。这一功能设计主要是考虑到：如果数字人民币支付利息，因央行信誉高于商业银行信誉，有可能引起公众大规模将银行存款转换为数字人民币 ,或者在账户中保留过多数字人民币余额，这将引起金融脱媒；另一方面，数字人民币属于高能货币，公众上述行为还有可能产生对央行货币政策不可预见的冲击。
  （五）支持双离线直接支付交易
  双离线直接支付是指收支双方都在离线的情况下仍能进行支付，只要交易双方都安装了央行数字货币的数字钱包，在不存在网络信号的情况下，两个手机相互碰一碰就能实现实时转账支付。双离线支付功能为在网络信号临时断开的场景或者偏远地区暂时没有网络信号的场景下交易提供了便利，数字人民币这一特点使其与实物货币的特性更加靠近 。
  04 数字人民币面临的机遇、挑战及对策
  我国数字经济正在进入快速发展新阶段，数字支付技术作为数字经济时代的基础设施，发展前景广阔。2020年上半年我国移动支付金额达到1996.98万亿元，同比增长18.61%，已连续三年居全球首位 。长期以来，我国移动支付市场主要以支付宝、微信等私营机构支付工具为主，尽管这些私营机构支付工具较好地满足了社会公众支付需求，但也存在条块分割、碎片化的问题，甚至时有个别机构不恰当地滥用市场优势地位进行垄断，损害公众利益。数字人民币以国家信用为支持，如果能为社会公众提供可信、便捷及低成本的公共支付工具，必将成为我国数字经济时代的公共基础设施。此外，央行发行的数字货币不仅是一般意义货币，而且是金融体系基础货币（Monetary Base）的组成部分，属于高能货币（High-Powered Money）。基础货币进入商业银行体系以后，能够创造数倍于自身的银行存款货币，是整个商业银行体系的存款得以倍数扩张的源泉。因此，央行进入市场向公众提供数字货币，可能出现一些新的问题，有效应对化解这些挑战，对数字人民币的稳步推进和健康发展具有重要意义。
  （一）公众兑换数字人民币对金融体系货币派生能力造成冲击
  由于支持支付宝、微信支付等私营支付工具的基础是银行活期存款，社会公众交易支付引起的资金流动绝大多数仍存在于整个商业银行体系，因而并不会引起商业银行体系货币供应量的变化。但是，数字人民币是中国人民银行直接发行的货币，等同于人民币现钞或者硬币，属于金融体系基础货币的组成部分，社会公众将银行存款兑换为数字人民币，或者将数字人民币兑换成银行存款，均可能引起金融体系货币供应量的变动，如果这一变动规模过大，则可能对金融体系货币供应量形成冲击，从而影响国家宏观经济政策及金融稳定。以数字人民币充值为例，当人们将其在商业银行账户中活期存款转换为数字人民币时，这些数字人民币将离开商业银行体系，从而导致商业银行体系存款减少，并通过乘数效应导致货币供应量成倍减少，形成某种程度脱媒。可见，数字人民币与支付宝、微信等支付工具具有不同特性，央行在设计数字人民币支付规则时应充分考虑，避免公众在央行数字人民币与银行存款兑换之间出现一致性行动方向，从而对国家货币政策及金融稳定形成冲击。可行措施是鼓励社会公众将手中持有的实物现金转换为数字人民币，但是限制一次性用银行存款兑换数字货币的上限，或者限制人民币数字账户余额上限等。
  （二）数字人民币对商业银行吸收存款能力存在负向效应
  传统上，为了应付交易与支付需要，个人消费者与企业均会在商业银行账户中保留一部分活期存款，这成为商业银行最重要的低成本存款资金来源之一。中国人民银行统计数据显示，截至 2019年12月，我国住户人民币活期存款 29.8万亿元，非金融企业人民币活期存款 24.3万亿元，两者合计约占金融机构境内人民币存款的 27.2%。随着数字人民币普及，储户将银行活期存款转换为数字人民币，这将引起商业银行活期存款规模趋于下降，而商业行业为了维持存款规模，需要采取各种措施增加吸收存款力度，从而可能推升商业银行负债端的整体付息成本，给商业银行经营带来重大挑战，并可能由此推升金融市场整体利率水平。因此，在这一过程中，中央银行需要对金融市场整体资金利率变化情况加以监控，并通过公开市场操作等货币政策工具对其负面影响加以对冲。
  （三）数字人民币运行过程中的成本负担机制
  由于数字人民币定位于流通中的现金（M0），因此，数字人民币转账、支付交易、与商业银行存款转换，以及数字人民币提取现金等均不收取手续费。但是，毕竟维持数字人民币系统运行存在成本，包括中央银行、商业银行以及其他中间服务商等不同层级机构，在数字人民币发行、兑换、充值、交易、登记及清算等方面的日常运行、用户服务、系统维护升级等过程中发生的费用，这些费用如何分摊需要进一步研究。虽然数字人民币采用双层运营体系，央行不直接面对社会公众，但是，数字人民币 APP是一个跨机构的应用系统，任何单个商业机构显然无法协调与管理众多机构一致行动，仍然需要央行来统一协调与管理，而且数字人民币的权属登记仍然由央行相关机构负责。此外，由于数字人民币采用有限度的匿名交易机制，这意味着商业银行及其他中间服务机构可能无法掌握交易具体细节。在这种情况下，用户对交易过程中涉及的差错及投诉等客户服务工作，最终可能仍需央行机构介入来处理。虽然目前不清楚上述工作的繁重程度，但考虑到涉及数以亿计甚至十亿计广大用户，随着数字人民币交易规模的扩大，上述工作量可能会超过预先估计，甚至最终可能发现，运行、维护以及管理这样一个全国性数字货币系统涉及巨大人力、物力、财力，远远超出中国人民银行作为一个国务院职能部门正常财政预算所能承受的范围。此时，将不得不设立类似于中国印钞造币总公司这样一个央行直属机构负责数字人民币系统的运行及管理，将央行从繁重的事务性任务解脱出来以集中精力履行货币政策执行、金融监管及维护金融稳定等核心职能。因此，研究与设计数字人民币系统合理的成本与费用分担机制十分必要。参与数字人民币运行的商业银行，也涉及持续的系统改造、升级、维护，以及支持数以亿计的客户实时交易与客户服务的成本，通过何种机制弥补这些成本以提高其积极性亦需要进一步研究与设计。
  （四）数字人民币应用场景与生态系统建设
  数字人民币作为我国法定货币的数字表现形式，就其货币三大功能而言，主要是发挥支付功能。作为数字支付工具，数字人民币拥有其优势。例如，其以国家信用为后盾，可以跨平台使用，任何机构不得拒绝接受，在数字人民币与银行存款及现金之间转换不收取费用等。但是，目前微信、支付宝等移动支付手段已经建立起了具有一定黏性的生态系统，用户在这些支付平台留存的资金可以通过购买货币市场基金等理财产品得到收益补偿；另外，还通过绑定各类生活缴费及其他服务为用户提供不出“APP”就可以得到“一站式”全方位服务。而且，就客户资金安全性而言，中国人民银行于 2018年发布《关于支付机构客户备付金全部集中交存有关事宜的通知》以后，微信、支付宝等机构已于 2019年1月完成了客户备付金全部集中存管工作，并接受中国人民银行的监管，应该说公众用户在微信、支付宝等支付机构留存的资金具有较大的安全性保障。因此，数字人民币投入运行以后在实际支付使用过程中，是否能得到社会公众的普遍使用，在很大程度上取决于数字人民币能否建立相配套的生态系统，为公众提供可靠、安全、便利的支付。从国际经验看，也出现一些国家推出央行数字货币以后，由于得不到公众支持，最后沦为“鸡肋”而被迫中止的案例。因此，数字人民币生态建设过程中应该充分利用市场机制，与其他支付平台合作，充分调动市场各方的积极性和创造性，丰富数字人民币发行和流通的良好应用环境。
  （五）数字人民币技术系统网络安全防范
  传统上，中央银行网络系统主要向商业银行等数量相对有限的金融机构提供资金清算等服务，并不直接面对亿万公众，直接受到网络攻击的可能性相对较小，即使出现短时故障，风险亦相对可控。但是，数字人民币投入运行以后，数亿及数十亿公众将通过数字人民币 APP直接或间接与央行数字人民币系统发生实时关联，这一庞大的数字货币核心及外围系统受到网络攻击可能会迅速威胁到相当数量的用户，并且危及公众对数字人民币系统的信心。此时，防范数字人民币系统免受各种网络攻击，识别、杜绝各种虚假数字人民币 APP,以确保数字人民币系统每周 24小时不间断平稳、安全运行就显得尤为重要。对此，货币当局应该未雨绸缪，提前做好预案，积极稳妥推进，以保证数字人民币推出对我国金融体系的正面影响最大化，将其负面冲击减少到最低程度。