复盘数字金融的发展与监管环境的变化

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  数字金融的快速发展与监管环境的变化
  第一，相对宽松的监管为数字金融快速发展提供了制度条件
  近年来，我国的金融科技实现了跨越式发展。彼得森国际经济研究所的报告认为，尽管美欧等发达国家在多数技术创新上具有优势，但我国以移动支付为代表的金融科技已处于国际领先地位。网络效应以及智能手机的普及，推动了我国在线支付向移动支付转移。2013年，我国非银支付处理的交易量达到了9.2万亿元，支付宝也在2013年超越PayPal成为了全球最大的在线支付平台。2014年，非银在线支付增长近170%，并且很快超越了规模约50万亿元的借记卡消费开支。
  偏低的信用卡普及度以及快速发展的互联网公司刺激了我国在线支付系统的出现和快速发展。2000年后，我国互联网公司开始扩张，由于当时支付基础设施落后，信用卡普及率低、电子银行业务也较为少见，促使电子商务公司开发适用于我国的支付工具，从而为电子商务快速扩大市场范围提供便利。腾讯和阿里巴巴都建立了相应的支付系统解决自身业务的特定问题。2004年，阿里巴巴推出支付宝，用于淘宝交易以解决相互不信任的电子商务参与者之间的信息不对称问题。而美国在1990年代，信用卡已实现普及，可以较为便利的进行全国甚至海外支付，并具备发起退款功能。信用卡的接受度使得eBay和Amazon等美国电子商务公司无需重新建立新的支付系统以解决信任问题。
  宽松的监管环境和法律保障为我国移动支付发展提供了有力的制度环境。2004年颁布的电子签名法确立了在线合同电子签名的法律效力。2005年后，国务院办公厅《关于加快电子商务发展的若干意见》等一系列政策出台也为在线支付提供了宽松的政策条件。支付宝正是在这种法律风险并不大的情况下推出的。我国人民银行直到2010年才开始对移动支付进行监管和牌照管理。这使得移动支付市场在几乎没有合规性成本、准入门槛以及监管限制的情况下得以迅速发展。然而，我国金融科技领域是在并没有建立起完备健全的社会信用体系的背景下实现了“跨越式”发展，因此，在金融监管不到位的情况下，平台机构进行监管套利容易导致P2P等市场野蛮生长，金融消费者合法权益难以得到有效保护，甚至容易引发金融向传统领域传染和社会群体事件。
  第二，数字金融推动金融创新的同时也因监管缺失易引发新的风险
  一是，金融科技企业技术风险和操作风险相对突出。
  数据作为新的金融资产，其价值在于规模，在确保数据安全和隐私保护的前提下，数据分享带来的规模效应有利于行业对数据特征的挖掘，更好地提升数据价值。但目前，我国仍然面临信用体系建设滞后、隐私保护不足、不同监管部门存在监管差异等问题。当前许多金融科技平台利用存量交易数据优势，提供各类赋能技术和增值服务，拓展盈利空间。如何明确行业数据所有权和使用权的边界？如何在保障支付行业商业可持续性的同时，兼顾数据安全和隐私保护等社会责任，将成为行业亟待突破的问题
  一方面，金融业务对客户信息安全有较高的要求，金融机构在网络业务开展过程中往往会涉及客户身份敏感信息。而互联网互联互通的特性，既加速了信息传播，也增加了泄密的可能性。如果风控能力不足的金融机构未能根据互联网特性构建信息安保措施，在机构层面建立敏感信息权限管理体系等，可能会导致重要信息泄露。2017年美国最大的征信机构伊百利超过1亿用户的信息泄露事件，是相关风险的典型案例。另一方面，金融科技型企业日益更加依赖系统处理海量交易信息及用户交互，如系统稳定性、可靠性及防攻防能力未与业务发展的速度相匹配，可能会出现系统宕机、无法连续使用，用户资金受损等一系列问题，形成声誉影响。目前互联网支付要求集中同一系统进行清算，如果一些机构的技术、开发、安全保障等投入有限，可能带来信息安全性和系统稳定性风险。
  二是，金融科技企业服务人群具有长尾效应和分散体系，平台违约会引起较大的社会外部性影响。
  互联网金融拓宽了金融交易边界和服务人群规模，具有所谓“长尾效应”，也对传统金融监管提出了诸多挑战。互联网金融创新催生了大量新型业态和创新产品，P2P这类创新借贷平台原来由银监会负责功能监管，地方政府金融部门负责备案监管，造成监管空白与监管套利并存。互联网金融服务人群的金融知识、风险识别和承担能力相对欠缺，容易遭受误导、欺诈和不公正待遇。同时，由于这些人群的投资小额而分散，互联网金融风险一旦爆发，社会外部性影响较大。
  图9 我国P2P网贷运营与停业及问题平台累计数：2014.1-2019.12

  数据来源: CEIC数据库
  由于法律和监管体系尚不完善，大量的互联网金融产品、交易方式创新游走于“灰色”地带。2007年第一家网络贷款公司上线，2016年8月才出台有关网络借贷的管理暂行办法。截止2019年12月，P2P停业及问题平台数累计达到6269个，运营平台仅剩343家（图9）。目前累计创办运营的平台中，近95%的平台或停业或为问题平台，较大部分平台资质不佳甚至动机不纯，以至于存在 “e租宝”等借助P2P之名进行金融诈骗的现象。大型问题平台的倒闭甚至酿成全国性的事件，对投资者造成巨大损失，也导致了“劣币驱逐良币”现象。
  三是，宽松监管与野蛮生长易导致行业经营风险。
  虽然目前从相对规模、杠杆率和关联性等角度，互联网金控公司在整个金融体系内尚不具有系统性重要性，但在互联网金融行业尤其是第三方支付方面，其重要性不言而喻，且互联网金控公司与传统金融机构之间加强合作可能带来的风险传导和放大，也值得密切关注。在相对宽松的监管环境下，我国互联网金控平台与金融科技相关的业务发展迅速，已经从支付、征信、身份认证等金融设施领域，拓展到风险管理和金融资源配置等核心环节。然而，由于互联网金融科技相关的业务和产品具有跨行业、跨地域的特征，规模效应和网络效应明显，随着金融科技的影响范围和深度不断扩大，如缺乏有效的监管，会影响金融稳定，推高金融风险甚至导致系统性风险上升。
  互联网金控平台快速发展过程中由于技术原因或行业监管和信息共享的缺失引发的风险点值得重点关注。在普通用户的消费习惯向移动支付转移的情况下，技术故障就可能引起大范围的支付困难，并可能由于紧张情绪产生较大的社会外部影响。现金贷存在较高的信用风险，以高利率覆盖高风险的业务模式不可持续。消费贷款资产证券化业务（ABS）的基础资产质量直接影响着ABS的违约概率。此外，传统银行业受到金融安全网的保护，在满足最低准入要求等条件下可纳入保险机制，必要时还可以获得央行的流动性支持。然而，目前这些大型互联网金控平台并不受“金融安全网”保护，而且长期游离在监管之外，面临市场冲击时可能会出现羊群效应，放大金融体系的周期性，且一旦出现问题也将难以获得支持，产生范围较大的影响。
近年来，从整个行业看，互联网金融风险事件频发，已经成为一个重要的经济、社会风险源头。与任何其它金融行业一样，若风险问题不能得到很好地解决，互联网金融发展的前景就堪忧。
  第三，金融监管趋于收紧以应对不断出现的风险
  鉴于数字金融自身的风险特征以及数字金融领域的监管缺失，自2015年起，针对支付领域、网络借贷、互联网保险、互联网金控平台等监管政策开始收紧，监管力度逐渐加强。针对移动支付服务带来的新的流动性风险，监管部门通过推进审慎政策、建立新的清算平台及时遏制风险。2015年12月，人民银行出台《非银行支付机构网络支付业务管理办法》，对支付账户进行分类，要求网络支付按分类账户遵守相应规则，此外还禁止支付机构为金融机构以及从事信贷、融资、理财、担保、货币兑换等金融业务的其他机构开立支付账户。
  网络借贷是正规金融有效供给不足情况下的创新和补充。然而，在监管体系不健全的情况下，网络借贷往往会催生新的风险。我国网络借贷投资人的主体收入水平较低、习惯刚性兑付，抗风险能力低。由于网络借贷平台不能接入央行征信系统，借款人逾期或者恶意逃废债的信息不能接入征信，这就导致借款人违约成本低，借款人多平台共债与到期不归还的违约现象猖獗。2017年2月底，银监会出台《网络借贷资金存管业务指引》，对网贷接入银行存管与银行开展资金存管业务做出了明确要求。2018年底，监管部门下发《关于做好网贷机构分类处置和风险防范工作的意见》，基本确定了网贷整治以“退出”为主的工作基调。2019年10月，最高法、最高检、公安部和司法部等联合发布《关于办理非法放贷刑事案件若干问题的意见》，要求将实际年利率超过36%的非法放贷行为以“非法经营罪”纳入刑法。
  目前大型科技平台多方面开展金融业务，也具备金控公司特征，系统重要性不断上升。蚂蚁集团和腾讯等机构，在网商平台、社交、游戏等主业积累大量客户，为辅助电商或社交场景和客户需求发展支付，货基，信贷等业务，逐渐形成整个金融业务的链条。目前，腾讯和蚂蚁集团等机构已经直接或者间接拥有支付、银行、征信、基金、小贷等金融业务牌照，具备了控股集团的特征，而且在支付等领域已经走在了世界前列。由于少数野蛮生长的金融控股集团存在着风险，比如抽逃资本、循环注资、虚假注资以及通过不正当的关联交易进行利益输送等问题比较突出，带来跨机构、跨市场、跨业态的传染风险。为推动金融控股公司规范发展，人民银行会同相关部门于2019年7月起草了《金融控股公司监督管理试行办法（征求意见稿）》，以有效防控金融风险，更好地服务实体经济。
  总的来看，近年来，由于金融风险在不同领域不断显现，监管当局逐渐加大了监管力度。然而，在金融机构综合经营的大趋势下，分业监管下的监管空白和少数机构的监管套利也时有发生。“一刀切”的监管做法也在很大程度上扼杀了正常的金融创新。因此，在数字技术与金融业务深度融合的背景下，继续推进监管框架改革，有效利用金融科技提升金融监管的有效性，显得更为必要和紧迫。
  第四，数字技术快速发展背景下的监管工具创新
  在数字技术与金融服务快速融合的形势下，金融服务更加多元化，金融业务的边界也更加模糊，传统金融监管模式在监管金融科技创新方面已经表现出不同程度的“失灵”。目前我国一些金融科技实践已经居于世界前沿，但伴随着新技术在金融领域深度应用，也出现一些严重损害消费者权益、影响金融稳定的风险事件，监管部门面临“松监管引发风险、严监管扼杀创新”的困境。其根源在于现有的监管框架不足以实现防范金融风险与鼓励创新之间的平衡。
  为平衡好“防范风险”与“鼓励创新”，2020年1月14日，人民银行公示了首批6个金融科技创新监管试点应用。4月份，人民银行支持在上海市、重庆市、深圳市、河北雄安新区、杭州市、苏州市等6市（区）扩大试点，引导持牌金融机构、科技公司申请创新测试。金融科技监管沙盒首批应用落地，以及不断扩大试点，说明我国金融监管正从被动监管转向主动监管、从静态监管转向动态监管、从规则监管转向原则监管。这些旨在“纾解小微企业融资难融资贵问题、提升金融便民服务水平、拓展金融服务渠道”的监管创新，涉及了全国性国有商业银行、全国性股份制商业银行、大型城市商业银行、清算组织、支付机构、科技公司等多家机构，创新业态聚焦在物联网、大数据、人工智能、区块链、API等前沿技术在金融领域的应用。
  在推进金融科技监管创新的过程中，要注意防止出现“监管顺周期”现象，以降低金融风险。在监管沙盒引入初期，监管力度较大，因此诚信企业占比不断提升。然而，在诚信企业和真实创新项目不断提升的过程中，监管力度往往会开始下降，伴随而来的可能是虚假创新项目增多、诚信企业占比下降的后果。因此，要摆脱这种监管困境，还需要搭配其他监管科技手段。