黄志凌：智慧政务建设与政银合作

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黄志凌（中国建设银行首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事）

  作为全球最大的发展中国家，我国特殊国情决定地方政府在经济社会发展中承担着更大的责任。政府不仅承担着提供公共服务职能，还直接和间接承担着经济建设功能。随着中国经济量变，政府现代化治理能力建设比以往任何时候都更为紧迫和重要。近年来，我国政府通过全面深化“放管服”改革，不断转变政府职能，取得了非常显著的进步。但政府传统供给服务不能适应社会经济快速变化的需求，政府治理、机构改革仍面临着一些突出矛盾和问题。笔者在调研中发现，各地政府高度重视人民群众对政务需求升级和市场对改善营商环境的迫切要求，正在通过一系列改革迅速提升政府治理能力。融合了互联网、大数据技术的智慧政务建设正在成为助力政府精准把脉“放管服”改革“痛点”、深化机构改革、提升现代化治理能力的一个重要突破口。
  政府传统的供给服务不能适应社会经济快速变化的需求
  推进国家治理体系和治理能力现代化，优化政府服务，创新政府服务方式，提高公共服务的质量和水平，对于大型经济体尤为重要。随着“放管服”改革的不断深化，政府职能转变，群众对政府办事的满意度开始上升，对政府的认可度逐渐提高。但也要看到，随着需求层次的不断升级，人民对政务需求越来越多，从衣食住行、教育、医疗、养老等方面，不断向精神文化、生态环境、社会参与、公平正义等方面延伸，而且对政府的期望越来越高，对政务质量的要求也越来越严格，当前政府服务与人民群众对美好生活的需求之间仍存在着一定的差距。比如，随着互联网、数字化浪潮的到来，信息技术与经济社会加速融合，服务变得易得化，带来生产方式和生活方式等前所未有的深刻变革，对政府能否更加精准、快速、高效地治理提出了新的要求。然而目前政府更多还在用传统的手段为老百姓服务，治理能力显得越来越落后和迟滞。为此，亟须通过大数据应用实现精准施政、精准治理、精准管控，通过打通数据孤岛提高政府服务效率，通过“数据多跑路，百姓少跑腿”改革提升百姓获得感，提升政府在人民心目中的地位。
  尤其是近年来民众反映强烈的毒奶粉、虚假药品等问题，与政府监管不到位有直接关系。政府对产品质量监督等方面的资源投入、公共服务供给能力不足，老百姓就不能安全放心消费，这不仅从根本上影响到我国由投资拉动向消费主导的经济增长方式转变，也直接影响到群众对政府满意度的提升。优化政务资源配置，提升“放管服”改革效果，提升群众满意度，政府仍有很多工作要做。
  良好的营商环境是经济高质量发展的基础。近年来，我国政府通过减税降费、简化审批程序和流程、多证合一、证照分离、创造适宜的货币金融环境、大力缓解融资难融资贵等不断改善营商环境，进展明显。世界银行《2019年营商环境报告》显示，中国营商环境总体评价在190个经济体中位列46位，较上一年度上升了32位。其中，开办企业便利度排名28位，较上一年度大幅上升65位，与发达国家差距不断缩小。但笔者在调研中发现，尽管政府大举破除市场壁垒，推动“非禁即入”，为各类所有制主体创造公平竞争市场环境，从法律上、制度上、政策上找不到制约民营经济发展的要素，但民营经济、民营投资还是在很大程度上面临着事实上的“玻璃门”“弹簧门”“随机门”，面临着许多“难言之痛”。民营投资占到我国投资规模的60%以上，是创新和就业的重要主体，这些“痛点”问题不找到、不解决，不仅影响到整体营商环境的改善，影响到民间投资的运营，也将从根本上制约我国经济高质量发展。
  营商环境的改善与政府信用、行政审批、行政管制、行政执法、政务服务等因素紧密相关，与政府治理有着根本上的关系。进一步优化营商环境，需要政府通过深化改革大力加强现代化治理能力建设。由于长期的条块治理，跨地区、跨部门的协调机制和决策机制尚未建立健全，各部门“一亩三分地”意识还很严重，权力利益的交织导致信息不透明，政府公共服务供给仍存在着较为严重的“分割化”“碎片化”现象，重复建设、“信息孤岛”“数据烟囱”等信息数据壁垒问题不能得到很好解决，政府部门职责错位、越位、缺位时有发生。近年来，从国务院开始，政府将能够下放的行政审批和许可事项尽量往下放，极大提升了办事便捷性和行政效率，但同时也产生了作为基层的区、县政府，在“放”的问题上，不能也没法再“放”，承接大量的下放事项，直接面向社会提供日益增多的各类服务，出现了职能越来越多，责任越来越大，人员少、服务种类和数量多，机构和人员编外扩编的情况。
  智慧政务建设成为提升政府治理能力重要突破口
  面对一系列营商环境的市场痛点和百姓日常生活中的难题，各地政府尝试运用“互联网+”思维，力图解决社会经济生活中反映强烈的问题。这大概就是逐渐演绎而成的并被广泛接受的“智慧政务”概念。从实践上看，智慧政务通过统一数据平台构建和数据归聚，极大提升了对大数据的分析和运用，对政务各环节进行精准数据比对，主动、快速查找和发现政务流程及体制上需要改进和解决的问题，为深化政府机构改革、优化职能，改善营商环境和民生福祉，提升社会满意度找到科学合理的依据，避免政府机构改革存在“盲点”，大幅减少机构改革试错成本。
  譬如，云南、浙江等地的“一部手机办事通”“最多跑一次”“不见面审批”等智慧政务，通过优化再造政务流程，实施“一窗受理、集成服务”“一张表格、一扇门”“数据多跑路、群众少跑腿”“并行审批”等，极大地实现了政务办事的“减材料、减环节、减时间、减成本”，政府服务效能、社会满意度大幅提升。笔者在调研中发现，云南的智慧政务平台，通过数据共享推动政务高效运转和营商环境改善；通过运用现代科技手段，打造百姓身边的掌上政务大厅；基于“我要纳税、我要办个体、我要注册企业、我要上学、我要看病、我要开车”等主题化事项形成的海量公共数据，实现对企业和个人进行360度画像和全纬度信用评分，更好地服务企业和市民。上海市建设项目审批时间从以前的近300天，缩短到现在不到100天，企业开办时间压缩至3天，不动产登记从1个月压缩至5天，浙江甚至压缩到了只有几个小时。
  不仅如此，通过智慧政务，政府能够自动采集各方用户行为数据，从而分析出当前社会最为关注、亟须解决的问题，分析出政务办理各个环节的进展情况，查看办件进度、办件堵点，了解哪些政务环节办事迅速、社会评价高，哪些政务环节办事效率低、社会意见大，进而科学、合理地对政务事项进行重新梳理，推进政务服务事项标准化，整合优化政务流程，提高行政效能，同时纠正“不作为、乱作为、慢作为”政务行为，降低政务成本，避免“拍脑袋”主观随意决策。
  中国特色社会主义建设的最终目的是从根本上让人民增强获得感、幸福感、安全感，过上更体面、更幸福的生活。通过改革创新增强国家竞争力和人民群众的获得感已经成为新时代的主旋律。虽然包容审慎监管增强，但改革创新作为新生事物，触碰到制度、法律法规“天花板”的情况仍很多，制约了营商环境的改善和社会满意度的提升。透过智慧政务的一系列技术手段，通过对政务流程的梳理，能够克服主观随意性，量化客观评价，发现问题所在，追根溯源，为改进完善制度、法律法规提供科学依据。比如，“互联网+监管”智慧政务，通过“一张网”“政务云+数据”“大数据+监管治理”对自然人、法人的纳税等行为特征进行梳理，司法等政府部门充分分享各种信息数据，不仅有助于推动个人诚信建设，而且也能有效推进制度、法律法规的及时性、预防性、威慑性调整，塑造良好社会信用环境，使“放管服”改革向纵深推进，减少法律“后知后觉”调整产生的成本。再如，通过智慧政务，发现民营经济的“痛点”真正在哪里，有针对性地调整、修正市场规则和法律法规。可以说，健全完善我国法治，清理修改不符合新发展理念、不利于高质量发展、不适应社会主义市场经济和人民群众期盼的法律法规，及时把改革中形成的成熟经验制度化，需要政府从根本上更“智慧”。
  智慧政务为政府职能转换、机构改革提供依据
  当前我国经济体量明显增大，经济社会变化快速而深刻，政府事务显著增多，部分地方政府机构公务人员出现了快速扩编、膨胀的苗头，虽然缓解了政务供给压力，但也产生了行政资源错配超配、机构间沟通协调成本高等问题，显然与我国政府机构改革简政高效的方向不相符。
  诚然，政府每次机构改革、优化流程都做了大量的工作，但由于现在很多政府事务都是分散在不同部门、线下处理，数据记录和积累的不多，共享不够，无法准确定位哪些环节效率低、哪些业务重复、哪些流程相互依赖关系强，也无法预测市场主体和公民对哪些服务需求大、对哪些流程意见多。尤其是随着政府部门职能的固化，大量流程是从本部门管理方便的角度制定的，办事需要重复提供大量资料、反复跑若干部门。与政府部门不同的是，很多企业近些年依托移动互联、大数据等技术对流程进行了全面优化，用户体验全面提升。由于政府缺乏完整、准确的用户行为数据，尚不能有效对政务各环节、各流程进行精准量化，难以找到转变政府职能、优化机构的切入点，也找不准完善体制、制度、法律法规的关键点，不能及时有效地根据形势变化进行适时变革和动态调整，政府机构改革不能完全达到理想目标也就在所难免。
  智慧政务的发展，形式上是将政府各项事务搬到线上或者设立各种形式的智慧政务大厅，更重要的是通过技术手段采集到以往完全无法采集的数据，如居民点击数据、预约情况、流程办理环节、办理时间、资料提供状况等，还能够将分散在不同职能部门如民政、司法、公安等数据整合到一起。只要各级政府领导者具有一定的数据思维能力，就可以对这些数据进行深入分析，从而科学合理地调配政务资源，完善治理结构，倒逼各级各部门精准减权、放权、治权，提高行政效率，避免机构改革中职责不能充分有效理清、简单调整一刀切的错配局面。尤其是随着经济体量迅速增大和社会进步要求越来越高，面向经济主体和百姓的政府事务大量增加，再用过去简单的人海战术也无法从根本上解决问题，勉强为之还会使机构庞大、人浮于事等老大难问题再次出现，使简政放权改革成效失色，而智慧政务和大数据则为解决问题提供了更高效的手段。在组织结构中消除数据孤岛，构建跨部门数据共享平台，培养数据分析团队，制定数据驱动指标，将是治理未来城市最有效的方法。
  总结经验，“信息孤岛”“数据烟囱”壁垒问题是制约智慧政务发展的瓶颈，智慧政务的关键在于统一数据标准的建立、数据信息的互联和共享。政府的大数据中心不能仅仅是做数据整合、数据分析，还要承担几项职责。一是规划政府数据架构，清楚定义哪些数据由哪些部门负责、数据如何流动共享、数据如何支持政务流程。不能由各个部门来决定采集什么数据。二是制定数据安全框架，确定数据共享的最低原则。三是问题导向，确定要用数据解决的主要问题。通过智慧政务，不仅可以优化行政流程，还可以使政府治理透明公开化，提高政府服务效能，也进一步理顺了政府和市场的关系，理清哪些是政府必须要承担的，哪些是政府应该放开的，政府、市场主体各自职责清晰。既防范了政府在“放管服”改革中的“错位、越位、缺位”，又很好地实现了政府简政放权、放管结合，充分发挥市场在资源配置中的作用。从实践上来看，无论是浙江“四张清单一张网”改革、江苏“不见面审批”，还是贵州“进一张网办全省事”的大审批服务格局，省级统筹、纵向联通、横向协同的网上政务服务一体化架构逐渐清晰，规范了政府的履职清单、施政清单、服务清单，消除了权力寻租空间，激发了市场活力，打造了最优发展环境。
  大型银行参与智慧政务建设的“建设银行模式”
  中国幅员辽阔，各地社会环境、市场环境、经济基础不一样，不同地方政府各个职能部门承担的职责不一样，智慧政务很难有一个全国统一的模式。不仅各地因地制宜推进智慧政务是现实的选择，而且借助社会力量快速提升政务智慧能力也是积极探索。建设银行围绕解决经济社会发展各种“痛点”“堵点”，响应国家深化“放管服”改革和加快“互联网+政务服务”战略，以云南分行为试点，发挥建设银行金融、科技、线上、安全、渠道、服务六大优势为政府开发智慧政务平台，对加快转变政府职能，提高政府服务效率和透明度，便利群众办事创业，进一步激发市场活力和社会创造力具有重要意义，开创了中国政银合作“建行模式”。
  推动政府治理方式由管理型向服务型转变
  为企业松绑，为群众解绊，为市场腾位，同时也明显提升政府治理能力，成为“互联网+政务服务”改革的基本出发点。建设银行从顶层设计阶段就坚持“以人民为中心”的发展理念，力图透过智慧政务平台建设，以信息化建设和深化行政体制改革双轮驱动政府治理现代化。突出“我（群众、企业）要办事”和“政府能办事”，实现政府、企业、居民三类主体服务闭环。在政府端打通了各厅局间的信息孤岛，实现数据决策，有助于政府开展精准治理，推动自身的高效运转、审批；在企业端实现一次登录便可完成跨部门的多个事项办理和查询，有利于改善营商环境；在个人端突出“只跑一次”、随时可找、顺手就办，打造百姓身边的掌上政务大厅。通过智慧政务建设帮助政府提高服务的主动供给能力，百姓和企业办事由政府“端菜”变成自己“点菜”，带来主客易位革命式的改写。“一部手机办事通”一上线就得到了全省上下的高度关注和欢迎，被云南省政府定位为“一场深层次的政府自我革命，助推社会治理现代化的一个重要平台”，成为云南省“营商环境提升年”的重大行动。
  推动政府管理思维由权力中心向协同共治转变
  传统的政府管理思维是以各权力部门为中心来开展政务活动，每个权力部门都拥有极大的审批权、“利益任性权”等，使得权力高度集中，一些既得利益主体凭借自身拥有的特定权力引发权力寻租。智慧政务治理思维就是去中心化、去部门私利，打破部门垄断格局，其核心在于简政放权、激发活力、方便民众，重构政府、社会、公民之间的关系模式。在智慧政府建设过程中发现，从“三难（互联互通难、数据共享难、业务协同难）”到“三通（网络通、数据通、业务通）”，主要障碍是体制而不是技术，信息孤岛、数据烟囱、部门分割、条块掣肘都是外在的表现形式，问题的主要症结在于后面隐藏的权力和利益的交织，形成了一个不合理的审批结构。纵观世界各国的治理，每个国家都有管控，都有行政审批，但中国的行政审批过宽，审批的事项过多，这样的审批是计划经济体制转向市场经济体制演绎出来的“怪胎”。建设银行与云南省政府合作的这次智慧政务建设，是一项“刀刃向内”、面向政府的自我革命和流程再造，是对各厅局权力和利益格局的重大变革，推进过程困难重重。第一期项目开发上线只有短短143天的时间，事项需求能否有效梳理，部门权利藩篱能否打破，业务流程能否顺利打通，数据孤岛能否实现共享等一系列问题扑面而来。在政府高层的亲自推动和全力支持下，18个厅局采用集中封闭的超常规模式，政银深度联动，“一厅一策”对137个事项进行确认和系统对接，在45天内打通散落在各厅局的30多个业务系统、229个接口，并不断规范政府的履职清单、施政清单、服务清单，消除了权力寻租空间，为解决“信息孤岛”问题提供了新的协作模式。
  推动政府服务模式由“群众跑腿”向“数据跑路”转变
  智慧政务为改善营商环境创造了条件、提供了保障，特别是应用互联网的思维、信息化的手段，把政府管的过多过死事项精简下来，把应该由市场机制决定的事情交出去，努力用政府权力的“减法”换取市场活力和创新力的“加法”，为大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”提供有力支撑。在云南智慧政务建设过程中，重点关注以下工作。
  一是建设一体化平台，实现“一网通”。采用“整体规划、统一开发、集中部署和多级共用”建设模式，横向链接了公安、人社、卫健等30个政府部门，纵向贯穿“省州县乡村”五级，政务办理可以直接由省级纵向垂直到底，每个触点都是看不见的民生事项，其中第一批上线事项中全省通办事项占比94%，办理类事项占比43%，均达到全国领先水平。
  二是规范事项性管理，做到“一单清”。不是将办理事项物理平移，而是聚焦“好用”的目标，依托互联网政务服务平台对政务服务事项进行流程再造，优化办事程序，精简审批材料，提升要件复用率和审批效率，突破了传统办事流程、制度、办法和规定等的局限性，发生了“化学反应”，努力实现“办事不求人，审批不见面，最多跑一次”的网购般的办事体验，目前“零跑腿可办”事项63个、“跑一次可办”事项38个。
  三是推行主题化办理，打造“一站式”。“主题化办事”引擎是从大众百姓出发，创新以“我”为视角，将联系紧密、互为前后关系的事项串联成主题，围绕客户生命周期需求，按照生态圈链、一站式理念打造“我要看病、我要补办身份证、我要办社保、我要办医保、我要养老”等16个办事主题，389个事项，服务百姓每一步。
  四是突出新技术应用，力争“更亲民”。引入语音导航、千人千面、用户画像、人工智能、区块链、大数据等前沿技术，提供主动的服务，让群众成为真正主体；同时运用了等保三级的安全标准，关键核心技术达到等保四级，最大程度消除了政府部门对于数据泄露的顾虑。
  总之，智慧政务建设的推进，加快了政府职能转变进程，使得信息流通的效率得到提升，流通成本大大降低，行政审批提速增效。互联网催生政府改革红利变现，使其转化成激发市场活力和社会创造力的驱动因素，最终实现放权于市场和社会。
  开放大型银行资源，推动政务服务场所由政务大厅向“无处不在”转变
  现代化经济体系中，大型银行提供的基础金融产品和服务，与国家和社会治理涉及的诸多公共产品、公共服务具有密切的关联性。在常规政府政务大厅的基础上，建设银行开放物理和线上渠道、金融技术和信息系统等，通过“一部手机办事通”APP、PC端政务平台、网点STM、“裕农通”等，“线上+线下”全渠道、全方位、全区域为政府、企业和老百姓提供政务服务，推动“政务服务无处不在”。现在建设银行在云南省的319个网点全部变成了政府办事大厅，1587台STM设备被改造成百姓“身边的政务便民中心”。老百姓到就近的任何一家建设银行网点就可以办理政务，颠覆了要到政府办事大厅办政务的传统概念。同时在建设银行“裕农通”上加载政务服务功能，农民足不出村就可办理政务，解决了农村、山区百姓办事最后一公里问题，打造“村口的政务办事中心”。“银行网点办政务”模式已经成为大型银行助力政府治理能力提升所做的独特探索。

（文章来源｜《中国金融》2019年第14期）