发行中央银行数字货币的主要考量

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曾繁荣(中国人民银行赣州市中心支行)

  中央银行具有维护货币和金融稳定、提升支付安全和效率的职责。而中央银行实现这些公共政策目标的核心工具之一是向银行、企业和公众提供最安全的货币形式。当前，中央银行提供两种货币，即实物现金和中央银行电子存款（即储备或结算余额）。其中，前者可供公众广泛使用进行点对点支付，后者通常只有合格金融机构才能使用。同时，中央银行也为私人货币（又称第三种货币）提供支付基础设施。私人货币主要通过电子商业银行存款获得。中央银行通过多种方式支持商业银行货币：一是允许商业银行使用中央银行货币结算银行间支付；二是通过提供现金实现商业银行和中央银行货币之间的兑换；三是通过最后贷款人功能提供或有流动资金。值得注意的是，现金和准备金是中央银行负债，但商业银行存款不是。
近年来，随着非现金支付的迅速发展，现金使用量相对下降，其中，少部分国家的现金使用量急剧下滑。这引发了许多国家对未来“无现金社会”的猜想。同时，多国加紧了中央银行数字货币（CBDC）的研发。这将是一种新型的中央银行货币，是一种数字支付工具，以一国记账单位计价，是中央银行的直接债务①。CBDC是不同于传统储备或结算余额的中央银行货币的数字形式，随着人们对这种新形式的货币越来越感兴趣，很多中央银行也在研究和试验其底层技术。
本文分析主要对象为可供公众广泛用于日常支付的通用型CBDC，而非用于金融市场的批发型CBDC。本文将首先考察中央银行发行CBDC的动机；然后，阐述CBDC在支付系统中发挥作用需具备的基本原则，以及CBDC要实现公共政策目标所必备的核心特征；最后，针对为实现上述核心特征，必须开发的适合CBDC及其底层系统的设计，提出了一些关键的设计选择并加以分析，同时，提出了中央银行目前面临的政策权衡和技术挑战。
  一、发行CBDC的动机、挑战和风险
  各国发行CBDC的动机不尽相同，新兴市场经济体与发达经济体之间的差异较为明显。CBDC设计过程中需要权衡各种动机，并非所有动机都能同时实现。
   （一）支付方面的动机和挑战
  1. 增强运营弹性
  如果现金发行量或使用量下降，会导致家庭和企业不再持有无风险中央银行资金的风险。此时，CBDC就可像“数字钞票”一样履行这一义务。若电子系统停止运作，现金可以作为一种备用支付方式；而若获取现金的渠道被边缘化，那么它作为一种备用方法的效果就会减弱。此时，CBDC系统可以作为一种额外的支付方式来提高运营弹性（但这种弹性的提高是假设其他付款方式和工具仍然可用）。同时，与现金相比，CBDC系统可为偏远地区或在自然灾害期间分配和使用货币资金提供一种更好的思路。
然而，网络风险会对CBDC构成挑战。现金具有复杂的防伪特征，不易出现大规模问题；而对CBDC系统的网络攻击则可能迅速威胁大量用户及其对更广泛系统的信心（类似对大型银行或支付服务提供商的攻击）。而防御对CBDC的网络攻击将较为困难，因为一个通用型CBDC系统的端点数远远超过目前的批发中央银行系统。
  2.增加支付多样性
  与其他基础设施类似，支付系统受益于强大的网络效应，容易导致网络集中垄断或分裂。垄断是指支付服务提供商都有强烈动机将其平台组织成闭环系统。当少数系统占主导地位时，就会形成高进入壁垒和高成本（尤其是对商家而言）。分裂指在存在大量复杂支付系统的网络的情况下可能出现碎片化的特点，因为各系统通常具有专有的消息传递标准，从而导致互操作性的成本和复杂性增加。在此背景下，CBDC可以提供在分散的闭环系统之间传输的通用方法。
同时，发行CBDC有助于跨境支付。跨境支付比国内支付更复杂，涉及不同时区、权限和法规，因而往往更缓慢、更不透明、更昂贵。而一个可互操作的CBDC（即与其他平台可广泛兼容的CBDC）可以在改善跨境支付方面发挥作用。
  3.促进普惠金融
  对许多新兴市场经济体的中央银行而言，研究CBDC的一个关键驱动力是提升金融包容性。但CBDC要提升金融包容性，就必须找到问题存在的原因，而这方面各国原因不尽相同。考虑到这个问题的复杂性和数字包容可能存在的潜在障碍，任何CBDC都需要嵌入更广泛的改革之中。
  4. 支持公共隐私
  现金的一个关键特征是没有对持有者或交易者的集中记录。有学者认为CBDC的主要好处是电子支付的匿名性。但完全匿名并不可信。虽然满足反洗钱和打击恐怖主义融资（AML/CFT）要求不是中央银行的核心目标，也不会是发行CBDC的主要动机，但中央银行应设计符合这些要求以及任何其他法律的CBDC。对于CBDC及其系统而言，一个关键的政策问题是决定谁可以在何种情况下访问哪些数据。其中一种可能的模式是，除非法律要求，个人和商业数据（例如，用户身份和交易）不能泄露给第三方或政府，但要保持调查能力。而要在公共隐私（特别是随着数据保护立法的不断发展）和减少非法活动之间取得平衡，就需要与国内相关政府机构（例如，税务部门）进行协调。
  5. 促进财政转移支付
  CBDC可以在提高财政转移效率方面发挥作用（特别是在人口较多的地区）。但运用CBDC进行财政转移可能会模糊货币政策和财政政策之间的界限，从而降低货币政策的独立性。
  （二）货币政策方面的动机和风险
  CPMI-MC（2018）将“生息”作为CBDC的五个关键设计特征之一。理论上，生息CBDC有助于将政策利率变化迅速传递给CBDC持有者，也有助于激励银行更快地传递利率。为有效地传递政策利率，生息CBDC就需要支付具有竞争力的利率，并允许公众大量持有。但这可能加剧与银行脱媒相关的金融稳定风险，并使资金流动更加不稳定①。
除利息之外，也可以利用CBDC直接向公众转移资金（即所谓的“直升机撒钱”），或通过与“可编程货币政策”（例如，有“到期日”的转移或有条件地用于某些商品的转移）相结合来刺激总需求。但此类转移的一个关键挑战是识别接收人及其账户。尽管CBDC提供了一系列货币政策的可能性，但还需要进一步考虑其实用性。货币政策不是发行CBDC的主要动力。
   （三）金融稳定方面的风险和动机
  1. 银行脱媒风险
  发行CBDC可能存在一种风险，即CBDC使银行脱离中介功能，或使不稳定因素波及中央银行货币，从而破坏金融稳定。如今，公众可以通过持有更多现金来获取中央银行资金，但鉴于存在保护个人投资者的存款保险制度和银行清算框架，挤兑事件非常罕见。但广泛使用CBDC可能使挤兑事件更加频繁和严重，因为它将使中央银行以前所未有的速度和规模发生“数字挤兑”（CPMI-MC，2018）。更可能的是，若银行存款不断流向CBDC，它们可能将更加依赖批发融资，从而限制信贷供应并对经济增长产生潜在影响。
  2. 保护货币主权的动机
  若一国大量采用以非主权货币计价的货币，国内主权货币的使用将减少，在极端情况下可能导致一国货币被另一种货币取代，从而使本国中央银行逐渐失去对货币的控制，限制货币政策的影响或支持金融稳定的能力②。通过提供一种高效便捷的CBDC，中央银行可以降低他国记账单位占主导地位的风险。同时，中央银行可以与国内私人支付提供商合作，确保国内支付系统高效和符合预期。此外，目前对批发和零售支付基础设施进行现代化改造的努力可以为公众提供更好的服务，使他们减少使用其他支付方式。
  二、发行CBDC的原则和核心特征
  不同的动机推动了中央银行对CBDC的研究。然而，各国中央银行都有共同的公共政策目标，从而得以达成共同原则。在实践中，这些通用原则要求CBDC及其底层系统具备一些核心特征。
  （一）基本原则
  1. 不干扰原则
  中央银行提供的新货币形式应继续支持公共政策目标的实现，不应干扰或妨碍中央银行履行其维持货币和金融稳定的职责的能力。例如，CBDC应该维护和加强货币的“单一性”或“统一性”，允许公众互换使用不同形式的货币。
  2. 共存原则
  不同类型的中央银行货币（包括新发行的CBDC和现有的现金、储备或结算账户）应互为补充，并与强健的私人资金（例如，商业银行账户）共存，以支持公共政策目标。只要公众对现金有足够多的需求，中央银行就应继续提供现金。
  3. 创新和效率原则
  若没有持续的创新和竞争来提高一国支付系统的效率，用户可能将采用其他更不安全的工具或货币，最终可能损害经济，潜在地破坏货币和金融稳定。公共部门（尤其是中央银行）和私营机构（例如，商业银行和支付服务提供商）都是支付生态系统的重要组成部分，都有责任创造一个安全、有效和方便使用的系统。
  （二）核心特征
  为实现基本原则，CBDC需要具备某些核心特征（见表1），包括工具特征、底层系统特征及其赖以存在的制度框架特征。

  三、CBDC系统的设计与技术
  设计CBDC及其底层系统，本质上就是选择中央银行在哪些环节如何参与国家支付生态系统。了解这些选择的可行性需要了解现有技术，同时，需要权衡CBDC生态系统的安全和效率，并促进参与者之间的充分竞争、合作，提高创新和灵活性。
   （一）系统设计选择
CBDC系统具有不同的设计选择，这些设计特征不是无关联的，而是相互影响的，因此，做出连贯的选择将是CBDC顺利运行的必要条件。
  1.工具设计
  CBDC有两个基本和互补的设计特征，一是是否以及如何计息，二是是否对个人持有设定上限或限制。许多中央银行正在考虑发行一种“类现金”的CBDC。CPMI-MC（2018）指出，利率可以在控制CBDC需求方面发挥作用，并促进利率决策的传递。但设计一种从“类现金”属性转向“类存款”属性的CBDC，可能会加速现有储户的脱媒。虽然施加限制措施可以减轻这种脱媒现象（包括在危机期间阻止潜在的“挤兑CBDC”），但它们也将限制生息CBDC的有效性。限制上限的一个潜在替代方案是按持有的数量采取利率分层，但限制上限和利率分层又会带来了额外的复杂性，可能给中央银行和用户带来新挑战（Bindseil，2020）。
  2.分类账设计
  在CBDC系统中，支付是中央银行负债的转移，记录在分类账中。在CBDC分类账的设计中有五个关键因素，包括结构、支付认证、功能、访问、治理。每个设计因素都影响CBDC系统如何满足其核心功能。第一，结构。一个分类账的结构既可以是集中式或分散式的（例如，通过使用分布式分类账技术），也可以是组合的（例如，集中式分类账只记录发行CBDC的总量，而个人余额存储在本地的智能手机或银行卡上）。其中，集中式分类账要求中介机构管理和转移债务，并更易兼顾反欺诈和安全功能；而分散式分类账更容易实现点对点和离线支付。基于此，可尝试将集中式分类账和分散式分类账的优点组合起来，但这一组合的复杂性可能对系统功能造成重大负担。第二，支付认证。基于身份、令牌或其他因素的支付认证除了为系统用户提供隐私保护之外，还将驱动CBDC系统的基础数据结构，并确定如何与其他系统集成（例如，将数字身份验证作为了解您的客户（KnowYour Customer）或交易监控要求的一部分）以及为系统用户提供的隐私级别。不同支付也可能使用不同的身份验证方法，其中，小额支付的认证要求更低。第三，功能。CBDC分类账既可作为中央银行债务的非常简单的记录，也可包含更复杂的功能（例如，同步支付的能力）。更复杂的设计可能有助于推动CBDC的推广采用，但也会增加成本并限制服务提供商之间的差异。第四，访问。访问需求〔例如，确定哪些实体可以读取（即提供支持服务）和写入（即结算支付）账本的需求〕将影响整个生态系统的安全和效率。应在鼓励生态系统内的多样性和竞争之间取得平衡，同时维持私营服务提供者的充分监管标准。第五，治理。CBDC系统需要制订规则，以规范运营商、参与者以及潜在的其他服务提供商和利益相关者的角色和职责。除此以外，也需要考虑其他治理安排，例如，中央银行在修改系统要素时具有何种决定权，如何构建数据共享和隐私，如何组织互操作性安排等。
  3.激励设计
  与发行现金类似，发行CBDC需要大量的资金投入并增加运营成本。决定由谁来支付该成本将对生态系统的效率、竞争、创新和包容性产生影响。虽然直接从公众用户那里收回成本的透明度很高，但这可能会阻碍CBDC的推广运用。而向服务提供商收费，则需要其构建一个可行的商业模式来收回成本。   
私人服务提供商的业务模式将根据系统的参与规则而有所不同，各种可能性都有，其产生收入的能力会影响系统内的竞争、创新和隐私保护。需要决定是否透明地收取所有费用（费用是由商户还是用户承担，或由两者共同承担），或者是否允许使用公共资金进行补贴。
  （二）发行CBDC的技术注意事项
  发行CBDC并达到政策目标需要有合适的技术作支撑，而多种互补性技术有助于支持其核心功能。但涉及的技术都还需要进行广泛的实践测试。表2为一些涉及技术层面的注意事项。

  （三）发行CBDC的关键考量
  任何CBDC及其底层系统都将面临设计选择上的权衡，例如，快速处理的能力与更强的安全性之间的权衡（后者增加了处理时间）。尽管可以通过技术创新来降低某些弱项，但仍然存在不确定性。发行CBDC存在一些“悬而未决”的问题。
  第一，生息CBDC与潜在金融稳定性对银行系统影响之间的权衡。实际要考虑的是，目前使用集中式分类账更容易计算和支付利息，但仅使用集中式分类账可能降低CBDC的支付便利性（例如，使点对点和离线支付更困难，或受到上限限制）。而使用集中式和分散式分类账的组合，则会增加系统的复杂性。
  第二，需要具有不同功能的支付选项来支持更多用途和使用场景。例如，可以存储在数字钱包和专用设备上的CBDC。在具有更广泛业务模式的CBDC系统中，需要考虑提供多种用户体验和功能，包括哪些服务是由公共部门或私营部门提供的。一款基本的CBDC仍需要具备足够方便和吸引用户的特性。
  第三，通过离线支付和点对点支付来提高用户的便利性并应对欺诈风险，将需要额外的保障措施。这是因为安全特性和集中控制（例如，“锁定”被盗资金或查询可疑交易）在分布式系统上更难实现。据此，对离线交易设置上限的集中式分类账将是一种潜在的折中方案，但在出现长期操作问题（例如，自然灾害）时，离线上限可能会限制部分功能，从而降低系统的弹性。
  第四，CBDC系统基础设施的弹性还取决于分类账的设计方式。分散式分类账可以带来一些运营弹性，拥有多个数据中心的集中式分类账也可能同样具有运营弹性。需要注意的是，对运营弹性影响更大的一种选择是CBDC系统与其他系统相互依赖或集成的设计方式。若某个关键功能是由另一个系统提供给CBDC系统的，则其不可用性就可能影响CBDC系统的弹性。除具有弹性之外，CBDC基础结构还需要立即结算大量已验证的付款，并可能随着未来需求的增加而大大提高其容量。
  四、总结与建议
  近年来，业界对CBDC的理解逐步加深。本文分析了业界对发行CBDC的一些主要考量。
  （一）明确CBDC的功能定位
  如今，每天都有大量资金利用已有的支付安排在各经济体内部以及之间流动。中央银行的使命是保持整个金融系统的稳定，因此，引入CBDC应该是对现有金融体系的补充而不是替代。CBDC只是中央银行已经提供的同一记账单位、价值储存手段和交易媒介的不同表现形式。同时，对发行CBDC的基本原则已达成共识，即CBDC必须是可转换的、方便的、可获得的和低成本的，CBDC的底层系统应该是有弹性的，具有全天候可用、灵活、互操作、对公众安全等特点。此外，转移CBDC的支付系统必须能使私营部门从中受益。
  （二）优化政策目标、实际问题和技术之间如何衔接
与技术间的衔接需要进一步的研究和技术实验。例如，如何选取提供离线支付的最佳方式、推动公众和商家使用的最有效措施，以及限制商业银行非中介化的控制措施，都是尚待解决的问题。
  （三）加强合作开发
  如何满足相互竞争的CBDC各项目标并在一个一致的体系结构中管理风险并非易事。由中央银行来直接管理CBDC系统功能可能更简单，且可实现诸如通用访问和恢复能力之类的目标，但也可能会降低灵活性、便利性。决定谁可以访问核心分类账、如何验证付款和与其他系统的互连，以及如何在整个系统中分配成本和收入将是关键权衡。此外，隐私和监控范围、服务成本和通用访问权限、系统弹性和互操作性以及个人安全性和便利性等也是要权衡的重要因素。
  （四）关注CBDC的跨境支付及其溢出效应
  虽然各国政策和设计仍然存在差异，但国家间的差异不应给CBDC的跨境支付带来额外障碍。中央银行在开始研究CBDC时就应该考虑跨境互操作性的潜力，并在推进各自国内选择、探索实际问题和挑战过程中进行协调。而一旦涉及跨境支付，CBDC可能会在国际货币和金融体系安全领域存在溢出效应，即一国的CBDC可能影响另一国的货币政策或金融稳定。有鉴于此，中央银行和其他公共部门之间需要沟通和协调，以避免意外情况发生。