杨晓婷:乡村振兴背景下对粮食安全评价体系的反思

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杨晓婷（中国人民大学农业与农村发展学院，博士研究生）

  一、引言
  党的十八大以来，政府始终高度关注“粮食安全”问题。在历年中央一号文件中，2013年指出“确保国家粮食安全，保障重要农产品有效供给，始终是发展现代农业的首要任务”；2014年提出“抓紧构建新形势下的国家粮食安全战略”；2015年提出“不断增强粮食生产能力”，同时提出“建设现代农业”；2016年提出“实施藏粮于地、藏粮于技战略”；2017年提出“深入实施藏粮于地、藏粮于技战略，严守耕地红线”；2018年更是在延续粮食安全重要战略地位不变的基础上，首次提出“推进粮食安全保障立法”和“积极参与全球粮食安全治理”；2019年进一步指出要确保“永久基本农田保持15.46亿亩以上，强化粮食安全省长责任考核制”。聚焦粮食安全指标，21世纪以来，我国粮食生产实现“十二连增”（2004-2015），连续三年产量达到12000亿斤以上，从总量层面为粮食安全提供了基本保障。而根据国家统计年鉴数据显示， 2016年出现小幅减产，2016年全国粮食总产量61625.05万吨，相比2015年的62143.92万吨，减产近0.835%，而2017年全国粮食总产量61790.7万吨，相比2016年增产约0.27%，但仍比产量连增的2015年减产约0.568%。粮食供给大幅减少将危及国家粮食安全已成为共识，但如何区分粮食年际正常丰歉、趋势性减产或因结构优化而导致的暂时性减产并不明确，也因此单纯甚至过度关注如粮食总产量、耕地面积、第一产业从业人数可量化指标的传统衡量方式并不完全可取。由于消费结构的转型升级，也应关注、统计和考察粮食结构优化程度、生产潜力、安全可信赖度要求下，满足品种、数量、质量、安全需求的有效粮食供给数量，农业科学进步率和农业技术推广程度，并将新型经营主体系列指标纳入到粮食安全评价体系当中。
  本文的贡献在于坚持粮食安全可量化指标的基础地位，响应新时代对于结构、效率和质量的更高要求，客观分析粮食安全可量化指标的波动原因，破除由于传统指标波动对于民众产生的消极影响，明确一定程度上是农业现代化发展逐渐城市化、工业化、市场化的阵痛期，以及乡村振兴与城市发展接轨磨合期的必然结果。新时代下，随着经济进入新常态、社会产生新矛盾、市场面临新要求，粮食安全战略目标也应有所升级。本文首先分析2000-2018年衡量粮食主要指标的基本状况，基于对当前粮食状况一定了解下，结合十九大报告提出的当前人民日益增长的美好生活需要，进一步从优化结构、开拓潜力、提高安全三个维度拓展粮食安全评价体系。
  二、文献综述
  针对“粮食安全”的概念，联合国粮农组织（FAO）将其释义为“保证任何人在任何时候，都能得到为了生存和需要的足够食物”，随后这一概念得到广泛拓展与完善。从宏观层面的粮食供给能力和微观层面的粮食获取能力两方面来解读，而具体分析粮食获取能力又可分为宏观和微观不同层面的统计分析，按联合国粮农组织标准主要计算每个国家（地区）总人口中营养不良人口所占的比重，而1997年美国农业部则从微观层面对住户、成年人、儿童进行问卷调查，两种方法可相互补充[1][2]。在国内关于粮食供给能力的文献中，一部分文献围绕粮食生产数量的结果展开，从四项指标简单平均法（粮食产量波动系数、粮食自给率、粮食库存量和人均粮食占有量），到增加低收入阶层占总人口比重这一变量拓展成为的五项指标简单平均法[3-4]。另一部分文献侧重探讨生产过程中投入要素的关键作用，如粮食播种面积、务农劳动力短缺等[5]。还有学者进一步探讨粮食供给和粮食获取之间的市场链，如从粮食安全的综合性和系统性特征出发，构建了一个包含生产、分配、交换和消费领域的评价体系[6],或在此基础上更加强调粮食的可供性、稳定性、可持续性的研究[7][8]。
  除供给和获取两个维度以外，也有学者不仅立足于国内的供求关系，去探讨食物及膳食能量供求平衡指数、粮食生产波动指数、粮食需求量波动指数、粮食储备—需求比例，也将国内外市场贸易问题作为衡量粮食安全的维度之一，如粮食国际贸易依存度系数和粮食价格上涨率作为不同因素赋权[9]。而十八大以来，粮食数量安全、质量安全、资源安全和生态安全已成为完善粮食安全评价体系的新目标，其中质量、资源、生态三个维度对粮食安全的影响程度已超过数量对粮食安全的影响[10]，因此粮食安全评价体系不应仅限于粮食生产数量的系列指标，更应挖掘和创新在高质、高效、环保、健康要求下粮食安全战略的高阶涵义。
  综上，早期主要指标为粮食产量波动率、粮食储备率、粮食自给率、粮食人均占有率[3]，以及缺粮人口比率、粮食价格变动率[11]，粮食播种面积、贫困人口保障状况[12]等围绕粮食数量衍生的标准；而后期随着消费需求层次的不断提高，以数量、品质（或健康[13]）、生态、资源四个维度考量粮食安全。但是，如何具体的拓展粮食安全指标评价体系？本文试图从供给侧出发，重新审视粮食安全中的数量目标，以及投入要素中耕地、劳动力对粮食安全的影响，并进一步探讨以上三个指标数字在新时代下衡量整体粮食安全的问题，进一步从优化结构、发展潜力、提高效率三个角度，对粮食安全指标评价体系进行拓展和反思。
  三、粮食安全主要指标现状及问题
  提及粮食安全，必谈粮食数量。因此，衍生出衡量粮食安全的指标主要为粮食总产量（自给率）、耕地规模、第一产业劳动力数量。由于粮食安全问题的复杂性，甚至在粮食安全评价体系中一些指标间的矛盾性，决定了衡量粮食安全指标体系的综合性、多元性，很难以单一指标或相同类别的指标去评判粮食安全的整体问题。
（一）粮食总产量
  面对国内粮食产量“十二年连增”，有些学者提出了“粮食过剩”的观点，并认为进而导致了粮食收购带来的财政补贴压力、粮价过高、进口量过高等问题，甚至有人提出应该取消农业补贴、减少粮食种植规模、放松对耕地流转后用途的监管、粮食供给可完全依赖于国际市场等看法。而2016年粮食总产量有小幅波动，加之此前9年的粮食自给率下降趋势，又有人鼓吹粮食安全危机。对此，政府和民众如何正确认识量化指标的数字含义，分清总量和结构问题，稳定消费和生产预期，而非受数值波动过分影响市场行为？
  图1 2000-2016中国粮食总产量和自给率

  数据来源：中华人民共和国国家统计局
  图2 2000-2016中国粮食单位面积产量和人均粮食产量波动

  数据来源：中华人民共和国国家统计局。
  由图1所示，单由粮食总产量去评估，2016年的产量下降不利于保障粮食安全；而从自给率数值上看，则显示在2007-2015年呈下降趋势后2016年不降反升，粮食安全评价又应乐观。由图1图2对比可以发现，自给率和单产变动趋势相反，也增加了粮食安全指标体系的解释难度。因此，单纯从“粮食数量”等系列数值去判断粮食安全似乎并不完善。粮食总产量和自给率的数值变化，能否简单推断出粮食危机或者农业衰退，尚缺乏具体论断，与此同时，许多研究也表明影响粮食产量的随机因素较多，除受气候环境对粮食生产的影响显著外，粮食产量同时受到农业结构调整、非农产业发展等宏观背景以及空间随机误差溢出效应的影响[14]。为平抑自然等不确定因素对产量的影响，农户和政府会通过加大投入和扶持力度来保障粮食安全。然而，随着有效市场为主、有为政府为辅的农业生产结构转型，农产品价格在保底的情况下面临更多市场挑战，对农产品质量也将受到更高要求，粮食价格补贴的取消、生产投入要素开发强度的降低、农药使用和农业用水的增速放缓，粮食产量增速下滑却实属转型正常结果。
  再如，自给率下降与饲料粮需求和食用植物油需求的刚性增长是有直接原因的 [15]。由此可见，粮食安全战略目标升级不再仅局限于口粮的数量问题，而在于口粮质量和饲料用粮转化率以及农产品结构性等问题，也可认为目前国内自给率不足，不是产量的问题而是供给不足以满足有效需求而产生的功能性缺口、质量性缺口、增长速度缺口、结构性缺口。
（二）耕地
  耕地面积作为预判粮食生产的要素之一。面对耕地减少的趋势，一部分人持乐观态度，认为这是城市化和科技发展的必然趋势，不必刻意追求耕地红线；而另一部分人，包括绝大多数农民则更加担忧农业与农村的未来走势。那么，如何正确认识耕地现状并反思耕地对粮食安全的作用？由于农业的生产风险大、回报周期长、比较收益低的内在原因和二元结构下经济和福利较大差异的外部原因，离农情结导致的抛荒等土地利用不充分的现象屡见不鲜。据《2017年中国土地矿产海洋资源统计公报》，截至2016年末全国共有农用地64512.66万公顷，其中耕地13492.10万公顷（20.24亿亩），占农用地的20.91%。具体而言，2016年全国因建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等原因减少耕地面积34.50万公顷，通过土地整治、农业结构调整等增加耕地面积26.81万公顷，年内净减少耕地面积7.69万公顷；耕地面积平均质量等别为9.96等，中等地占比最多为52.72%，其次高等地26.59%、低等地17.79%、优等地仅占2.90%，整体呈现中低等地占绝大比重。同时全国土地利用数据预报结果显示，2017年年末，全国耕地面积为13486.32万公顷（20.23亿亩），全国因建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等原因减少耕地面积32.04万公顷，通过土地整治、农业结构调整等增加耕地面积25.95万公顷，年内净减少耕地面积6.09万公顷。
  由此可见，粮食安全中的耕地问题有三：一是从历史发展角度，近50年来耕地总量经历了缓慢增长、快速下降、缓慢减少、急剧减少的变化过程，人均耕地面积持续减少，据拟合关系预判至2020年耕地数量将会略低于粮食安全的需求[16]；二是年内耕地的调换（农用地内部调换以及农用地与非农用地间的调换），致使大量区域位置好的优等地被置换成为不太适宜耕种的次等土地；三是城乡二元结构、较大的收入差距吸引大量农村劳动力进城务工经商 [17]，以及生产条件（基础设施水平、土地质量差）、生活条件（距集镇的远近、海拔的高低）较差而导致抛荒等耕地利用不充分的现象也普遍存在。
  这也表明，应在坚守耕地红线的基础上，客观看待耕地变化的深层原因：一是城市化的必然要求，城市面积扩张、农村用地减少，部分农民退出农村；二是结构转型的必然结果，由于高需求、高收益，种植业生产将呈现园艺产业和其他高效优势产品生产规模持续扩大、粮食生产规模逐渐缩减的趋向[18]；三是资本下乡的影响异化，大量资本涌入农业生产环节，加速土地流转，但却引发大量流转土地用于非农生产，造成部分耕地面积“名存实亡”。
（三）劳动力
  农业生产季节性导致的农忙农闲，使兼业化成为必然。然而，城乡收入差距以及机械化替代人力的“拉力”与“推力”，使得农民兼业程度加深，甚至推动了大量农村青壮年劳动力非农化，制约了农业与农村发展，影响国家粮食安全。回顾20世纪90年代初期，全国常年流动农民工约有5000万～6000万人，其中，四川、江西、湖南、湖北、河南、安徽六省外出打工人数就占近一半比例[19]， 从而形成了此后以中西部省份作为劳动力输出地，东部沿海地区（尤其是长三角、珠三角）和北京、上海、广州等发达城市作为劳动力输入地的格局。
  图3 2000-2016第一产业就业人数和农村劳动力转移率趋势

  数据来源：中华人民共和国国家统计局
  如图3所示，2000-2016年间第一产业就业人数与农村劳动力转移呈现对称相反趋势，农村劳动力转移整体呈现上升趋势（2000-2003小幅下降），而第一产业就业人数整体呈现下降趋势（2000-2003小幅上升）。可以发现，农村劳动力兼业程度加深，流失情况较为突出。其中，优质（年纪轻、体力好、学历高、能力强）的劳动力最先外流，使得农村劳动力的整体素质下降，粮食生产中劳动力的边际产出率降低，部分地区甚至出现了严重的弃耕和撂荒现象，危及粮食安全。由此，我们必须要反思，当农业实际生产者主要为“386199”大部队时，粮食评价体系中的农村劳动力人数还能否反映实际的生产水平？
  四、粮食安全评价体系的拓展
  针对传统粮食指标体系的现状，在保证粮食存量的基本条件下，本文认为应从优化结构、发展潜力、提高效率三个角度出发，完善粮食安全体系的指标，增加粮食有效供给数量（结构优化下高质量粮食品种数量及其产量）、农业科技进步率和农业技术推广程度，以及新型经营主体等范畴的具体指标。
  图4新时代粮食安全评价体系演化框架图

（一）优化结构，注重高质量品种有效数量
  粮食有效供给数量（结构优化下高质量粮食品种数量及其产量）是新时代衡量粮食安全的重要指标之一。“粮食安全”必须突破原有的认知局限、纠正认知偏差，重新审视数量指标。从国内市场角度出发，分清“存量问题”和“结构问题”，即口粮供给总量相对充足、饲料用粮相对匮乏，而“结构性问题”不但是总量的问题而且是满足有效需求的粮食数量不足的问题；从国际市场角度分析，由于国内种粮成本较高、粮食质量竞争力弱，国内农产品价格倒挂、“三量齐增”导致国内粮食增产部分未被消费，未能形成真正财富，反而造成产能浪费。对此，必须明确生产是为了满足市场需求，而不是为了生产而生产[20]。仅以粮食总量来评判粮食安全与否则显得较为片面，难以有效反映粮食安全之要义，粮食供给的质量和结构性、有效性的问题必须同等重视，重视结构优化的品种数量和满足消费者有效需求的粮食数量，以多元化视角来避免因粮食总量变化而引发对粮食安全整体评估的盲目乐观或悲观。
（二）发展潜力，注重农业科技进步和推广程度
  农业科技进步率和农业技术推广程度是打破粮食生产瓶颈，衡量转型升级下粮食安全的重要指标之一。面对劳动力非农化、农业生产非粮化的现象，溯其原因：城乡比较中，由于工农剪刀差、生产收益低、务农成本高、收入差距明显，致使有一定劳动能力的农民更倾向于从事非农产业补贴家庭收入，大量农村劳动力选择兼业或者完全脱离农业生产；在粮食与其他作物的生产决策中，粮食商品率不高，而经济作物种植周期短、收益高，使得选择经济作物更有利于个人增收。为实现个人经济收益的最大化，而导致的粮食生产两大要素（土地和劳动力）利用不足的问题，一定程度上是城市化、工业化、食物消费结构转型升级过程中难免出现阵痛性问题，改革方向势不可挡。在传统粮食安全评价体系当中，应加强突出单产等指标的数值含义，注重农业生产的效率提高。除自然因素外，粮食单产受当地环境（如土地肥沃度、坡度、海拔等），土地质量的变化（易涝面积、水土流失）及自然灾害（旱灾、水灾）的影响；在生产方面，粮食单产与生产条件（有效灌溉面积、农机总动力、化肥用量、农村用电量）有非常高的相关性，生产条件的改善对单产提高的作用巨大；在社会环境方面，社会经济状况（国民生产总值、个人纯收入及农业投资）影响农业资金持续性投入、科技进步进而影响粮食单产水平。因此，农业科技进步率和农技推广率也应作为粮食安全评价体系的重要组成部分。
  （三）提高效率，注重新型经营主体数量
  面对农业现代化进程中工业化、城镇化、信息化而导致的农村劳动力大量转移和农村劳动力老龄化、妇女化、弱质化现象[21]，农村劳动力“人头数”是否能全面说明粮食安全问题值得质疑。弱质劳动力显然比起新型经营主体，在促进农业发展持续增长、创新突破上动力不足。而国家大力倡导新型经营主体发展，恰是看到人力资本在保障粮食数量安全、质量安全、生态安全的重要性。新型经营主体相比传统农业经营主体，在人力资本上具有平均年龄水平低、教育程度高、经营能力强、学习技术更快的优势；在社会资本上，新型经营主体在整合高校、亲友、市场、政府等资源存在优势，以及金融借贷、土地流转、信任体系建设等方面有更多话语权。将新型经营主体纳入粮食安全评价体系，从只注重劳动力数量到强调劳动力质量、粮食生产效率的内在逻辑，主要有三：第一，“效率高、效果好”，新型经营主体更有能力优化粮食生产结构、提高科技进步率、完善粮食安全生产体系，“做好、做大、做强”农业品牌建设，让中国好粮“走出去”；第二，“现代化、服务化”，新型经营主体有利于建立龙头企业与其他类型新主体之间的合作机制，促进小农与现代农业对接，建立健全绿色健康、安全信任、现代服务的体系；第三，“资源多、监管强”，新型经营主体更能利用好国家专项资金互惠共赢，促进先进技术与设备的学习与利用，加强技术指导和生产过程监管，有助于避免由于农药、化肥使用不合理等问题导致农产品质量下降，提升农产品质量。
  五、总结和建议
  建国70年来，从家庭联产承包责任制改革解决粮食数量问题，再到农业供给侧结构性改革等系列政策解决当前粮食质量和结构问题，粮食安全战略发展经历了两大转折点。因此，随着社会转型逐步现代化，在农业社会向工业社会转型、封闭社会向开放型社会转型的社会变迁和发展中，粮食安全作为农业发展中核心问题不变的同时，也要用与时俱进的标准重新审视。不应单一、过分关注单一数量结果和投入要素（粮食数量、耕地面积、第一产业从业人数）的表面数值，而应关注并警惕数字的有效性和效率的提升，并进一步结合新时代要求不断反思粮食安全评价体系，完善粮食安全战略的新涵义。
（一）继续深化农业供给侧结构性改革
  保障粮食安全，我们既要看到粮食安全战略自身阶段性的特征，又要将粮食安全的发展与农业供给侧结构性改革的背景紧密结合起来，以实现我国农业顶层设计中的两大目标间良性互动。习近平总书记曾指出：“要坚持新发展理念，把推进农业供给侧结构性改革作为农业农村工作的主线，培育农业农村发展新动能，提高综合效益和竞争力。”在消费升级满足高质量农产品要求的背景下，保障粮食安全要注意：一方面，要掌握粮食安全、国家安全的主动权，就必须提高机械化水平，早日实现农业现代化，促进粮食生产，保证粮食自给率，不能将粮食供给完全交由市场、交予他国；另一方面，由于农业生产不仅受自然不确定因素的影响，还受农业生产效率、要素投入可持续性、农业结构调整等诸多因素影响，故不能单纯由粮食数量增减、自给率高低的表面数值来评判粮食安全的整体优劣。而应从农业供给侧结构性改革的目标出发，探究供给的有效性（质量高、竞争力强、结构合理、满足需求等方面），调整种植结构、产品结构，不断满足市场的有效需求，引领农业发展和农产品质量的提高，树立我国农业品牌形象，增强农产品国际市场竞争力。
（二）注重投入要素质量和效率
  耕地和劳动力作为粮食生产中不可或缺的投入要素，其中农村劳动力的转移和耕地的撂荒之间的必然联系，单独或叠加的对粮食安全产生影响。由于经济社会转型，城乡二元对立和工农剪刀差，农村劳动力在经济利益驱动下的大量转移，致使优质（年纪轻、体力好、学历高、能力强）的劳动力最先外流，使得农村劳动力的整体素质下降，粮食生产中劳动力的边际产出率降低，部分地区甚至出现了严重的弃耕和撂荒现象。除此，由于存在耕地置换（耕地与其他农业用地间和农业用地与非农用地间）中“以次充好”的现象，以耕地数量为唯一衡量标准有失偏颇。同样，单纯由于种粮农户数量的多寡来评判粮食安全优劣也不尽然。这就需要既要保障耕地数量，又要避免弃耕撂荒等土地不充分利用的现象；既要理解城市化必然导致土地和劳动力的非农化，又要防止这种趋势对于粮食安全造成过大的影响；既要积极践行并完善“所有权、承包权、经营权”的“三权分置”办法，充分发挥经营权的流动性，盘活农村土地市场，又要培育新型农业经营主体以解决人地矛盾。
（三）推动农业科学技术的创新应用
  在我国粮食安全问题中，无论是解决粮食数量，还是人地矛盾、农业经营效率的问题，面对瓶颈期，农业的制度改革和科技创新都是缓解和根除症结的重要途径，对实现农业现代化、提高农业经营效率和促进农业可持续发展具有重要的意义。保障粮食安全，提高粮食单产，需要加快推动农业尤其是资源和环境的可持续发展，提高农业机械化及农业科技水平，积极研发精准耕整技术、精准播种技术、精准施肥技术、精准施药技术和精准灌溉技术[22]。到2020年中国农业发展和粮食安全面临的挑战和对科技的重大需求，一方面要解决小规模经营与大市场和现代化的矛盾、耕地刚性下降和水资源短缺对农业形成的威胁，以及科技体系不能适应市场发展和农民对技术的需求的问题；另一方面，面对农业发展和粮食安全的挑战，我国急需在植物种质资源利用与现代育种、动物种质资源利用与现代育种、资源节约型农业、农业生产与食品安全、农业信息化和精准农业等五大科技领域实现突破[23][24]。这就要求应按照增产增效并重、良种良法配套、农机农艺结合、生产生态协调的原则，促进农业技术集成化、劳动过程机械化、生产经营信息化、安全环保法治化，不断加快构建适应高产、优质、高效、生态、安全农业发展要求的技术体系。促进农业物质装备和技术支撑现代化水平迈上新台阶，让新的科技革命和产业变革为农业转型升级注入强劲动力。
（四）增强农业经营中的农民主体性
  十九大报告提出的“乡村振兴”战略表明国家为缩小城乡差距、促进城乡融合发展，更加强调发挥好农业农村发展的主动性、农民发展的主体性；强调把握好“主动”与“被动”关系，不再只将农村农业置于城市带动农村、工业反哺农业中的被动地位；强调重视好农业自身价值、发挥农村自身优势、培育农民自身力量，不断构建和完善农业社会化服务体系，促进农业产业体系、生产体系、经营体系现代化，主动实现农业农村繁荣、接轨城市。实现乡村振兴战略无疑是保证粮食安全的基础和途径，应针对劳动力、土地、资本和创新等四要素领域进行改革，结合中国特色社会主义政治经济学的理论，发挥好农民主体性，其根本在于农户对于自身利益最大化的追求，而关键在于农户生产的经济目标与国家粮食安全的战略目标契合的一致程度。因此，保障国家粮食安全要结合好与促进主产区农民的就业和收入安全的关系；要关心好农民利益，引导其利益诉求与国家粮食安全目标吻合，吸引部分农民自愿专职专心从事农业；要促进好农民技能提高和科技进步，进而提高土地生产率、劳动生产率、产品质量、农民素质，最终实现从传统农业到现代农业的转变，切实保障粮食安全。