杨文:法律如何助力乡村振兴

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杨文（湖南师范大学中国乡村振兴研究院特约研究员，湖南云天律师事务所律师，全国律协农业农村法律事务专业委员会副主任，湖南省律师协会农村法律事务专业委员会主任）

  ——解读《乡村振兴促进法》
  民族要复兴，乡村必振兴。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，把农业农村确定为未来的优先发展方向。首部以“乡村振兴”命名的法律——《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称“乡村振兴促进法”）已于2021年4月29日经第十三届全国人大常委会第二十八次会议审议通过，将于2021年6月1日起施行。乡村振兴，依法促兴，《乡村振兴促进法》将为乡村振兴提供全局性、系统性的法律保障。
  《乡村振兴促进法》的性质特点
  《乡村振兴促进法》是一部将政策经过法定程序转化而来的法律，政策性强、指导性为主、法律刚性不足是这部法律的主要特点，作为一部典型的促进法，其前瞻性、系统性、民本性是完全符合期待和值得肯定的。把党中央的决策部署和相关政策转化为法律规范后，更具有稳定性，确保能持之以恒、久久为功地推动乡村振兴。
  《乡村振兴促进法》的角色定位
  乡村振兴的主体是农民，“振兴”着重激发农民和集体经济组织自身的内部活力，让其实现自我驱动自主发展，党委、政府、工商企业等在乡村振兴中都是起重要推动作用的，《乡村振兴促进法》将各方角色做了非常精准的定位。这部法律的重心在于“促进”，定位将乡村振兴事业推动前进。
  《乡村振兴促进法》的结构
  《乡村振兴促进法》第二章至第六章分别以五大振兴为主要内容，这是因为乡村振兴要着重从产业发展、人才支撑、文化传承、生态保护、组织建设等方面来推动，需要将党中央有关方针政策和地方实践中的成功经验，通过立法形式确定下来；第七章以城乡融合为主要内容，这是因为实施乡村振兴战略，必须重塑城乡关系，走城乡融合发展之路；第八章以扶持措施为主要内容，这是因为坚持农业农村优先发展，必须解决钱从哪里来的问题，必须强化乡村振兴的扶持措施；第九章以监督检查为主要内容，这是因为要确保乡村振兴各项工作有效开展，需要多层次、多角度地落实乡村振兴相关方面的责任。这些内容，对于稳定有力和可持续促进乡村振兴，提供了一揽子的制度规范，是实施乡村振兴战略的最重要的制度保障。
  《乡村振兴促进法》的亮点
  《乡村振兴促进法》亮点有以下四个方面：
  是第一部乡村振兴领域的全局性、系统性的法律保障制度。我国原来颁布的《农业法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《种子法》、《农业技术推广法》等多部涉农方面的法律法规，比较零散，都无法系统性地回答乡村振兴具体怎么办的问题。科学统筹要素资源、精准有效破解需求难点来系统提升三农发展质量是这部法律最大的亮点。
  坚持了规范政府行为为重心。建设法治政府是建设法治国家的关键，公权力的规范行使是法治的核心和灵魂。在推动乡村振兴中，政府的统筹引领是第一位的，在顶层设计、制度供给、资源协调、基础设施建设等方面，政府的作用不可替代。《乡村振兴促进法》除了规定政府权利的规范行使和相关职责外，还建立了乡村振兴目标责任制度、考核评价制度、工作年度报告制度和监督检查制度，确保法律能有效实施落地。
  凸显了对农民利益的保护。特别规定了第二项原则，即坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，保障农民民主权利和其他合法权益，调动农民的积极性、主动性、创造性，维护农民根本利益。 除原则规定外，其他制度中也有大量关于农民为主体的规定，例如，第十二条第一款规定，农村集体产权制度改革须确保农民收益；第二款规定，农村一二三产融合发展应当坚持农民为主体；第二十一条规定，建立农民收入稳定增长的机制；第二十三条提出，供销社要加强与农民的利益联结；第三十条规定，要丰富农民的文化体育生活；第三十七条规定，农村环境综合整治的共建共管共享机制建立，需要有农民参与；第五十一条规定，村庄撤并等乡村布局调整必须尊重农民意愿；第五十四条规定，农民的社会保障制度；第五十七条规定，进城务工农民的权益保护等等。
  在社会资本下乡问题上有大胆突破。关于社会资本下乡在实践中争议较大，这次立法予以了明确回应，充分肯定了社会资本参与在乡村振兴中的作用，提出了要优化乡村营商环境，引导和鼓励社会资本科学、有序进入乡村。这样可以用商业化的模式，有效解决乡村振兴所需的资金来源问题、经营主体的培养问题和经营效益的实现问题，同时也规定了不得破坏乡村生态环境和不得损害农村集体经济组织及其成员的合法权益这两条底线。
  《乡村振兴促进法》的局限性
  诚然，《乡村振兴促进法》也存在一定的局限性：
  法律服务和法治保障的重要性需要进一步彰显。习近平总书记指出，加强法治乡村建设是实施乡村振兴战略、推进全面依法治国的基础性工作，法治在乡村振兴中起着基础性、服务性、保障性的作用。如何通过法治乡村建设防止法律政策在执行过程中走偏或走反，如何引导法律人才进入乡村和基层为乡村振兴保驾护航，如何通过法律服务搭建信任桥梁解决社会资本下乡的安全痛点，对这一些重大问题需要进一步寻找解决方案。
  关于乡村振兴促进措施的指导性有待加强。如何促进乡村振兴，实操层面哪些做法可行，《乡村振兴促进法》在这块存在一定的局限性。比如第六十七条对土地资源的激活具体采取什么路径，实践中试点区域的先进做法并没有列入本法内容，下一步需要出台配套制度或加强地方性立法来具体细化。
  回避了部分热点难点问题。对实践中争议较大的集体经济组织成员资格认定、土地确权、土地规划调整后系统图与实际土地现状不符影响乡村产业发展等热点难点问题并没有作出回应，需要后续进一步出台配套制度予以解决。