连平：宅基地市场化流转经济意义凸显

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连平 马泓 （植信投资首席经济学家兼研究院院长、中国首席经济学家论坛理事长；植信投资研究院资深研究员）

  我国“十四五”规划提出，2035年基本实现社会主义现代化远景目标，这将拉开未来15年高质量发展的时代序幕。2035年远景目标提出我国人均GDP要达到中等发达国家水平，其背后蕴含的是对经济增速的定量目标。2019年，我国人均GDP约1万美元，若要求2035年人均GDP翻一番达到2万美元，则未来15年GDP平均增速需要保持在5%左右。要实现这一目标并非易事。深化改革，尤其是土地制度市场化改革，释放内生需求潜力，是较为行之有效的途径。第七次全国人口普查数据表明，我国流动人口持续增长与新型城镇化和经济高质量发展格格不入。宅基地市场化流转的经济意义凸显。
  一、宅基地流转市场价值十分可观
  作为土地要素的一种形式，宅基地应与其他形式的土地一样，既具有使用价值，又具有价值，应该成为持有者的资产。但现行土地管理法规限制了农民土地流转及其财产权的实现，包括承包地、宅基地、集体建设用地、非耕地。在现行体制的种种制约和限制下，由于宅基地基本不能流转，不能交易，因此只有使用价值，不能成其为资产。2020年10月，十九届五中全会提出“产权制度改革和要素市场化配置改革取得重大进展”，作为十四五规划目标；《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《2020新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》等重要文件都将土地要素改革放在了重要位置，为农村土地制度改革拓展了巨大空间。若能突破土地要素市场化改革的瓶颈，将会在未来10-15年内持续释放巨大的内需潜力。
  经初步测算，以宅基地为例，若进行市场化流转，每年宅基地转换的市场价值合计约4.4万亿元，其中存量宅基地转换市场价值约3.5万亿元，闲置宅基地转换规模约0.9万亿元。以下关于不同类型城市建设用地面积占比和土地拍卖价格的两组数据，可以用作下一步分析的参考。
  根据国土资源局的数据，2018年全国城市建设用地面积为56万公顷，其中，一线城市群建设用地面积为18.6万公顷，占比为33%；二线城市群占比为37%；其它占比为30%。 图片

  根据100大中城市土地拍卖价格来看，2019年末全国土地拍卖均价为2800元/平方米。其中，一线城市为7481元/平方米；二线城市为3411元/平方米；三线城市为1808元/平方米。 图片

  2020年12月，根据权威人士提供的数据：全国农村的宅基地有17万平方公里，去除闲置的宅基地，存量部分有15万平方公里。假设每年通过土地交易、资产抵押等土地流转模式释放1%，则每年农村存量宅基地土地大约可以流转15亿平方米。由于一线城市群土地市场占全国比重大体在三成左右；二线城市群占比约四成；三线及其他占比约三成。则一线城市群新增可以建设用地约为4.5亿平方米；二线城市群为6亿平方米，三线及其他城市群为4.5亿平方米。
  客观上，农村集体建设用地在区位、基础设施配置等方面相较于城市建设用地而言，在土地价格上存在折价因素，且不同城市级别折价率也有所不同。假设一线城市农村宅基地折价率为50%，二线为60%，三线为70%，则根据100个大中城市2019年末土地拍卖价格，其农村宅基地土地均价分别为：一线城市为3741元/平方米，二线城市为2046元/平方米，三线城市为1266元/平方米。综合计算可得，每年存量宅基地转换的价值约为3.5万亿元。

  2019年11月，某权威人士在“第三届中国新型城镇化理论?政策?实践论坛”时表示：农村空置宅基地有3000万亩（约2万平方公里）。考虑到已经闲置的宅基地可流转的比例应该会大大高于存量宅基地，假设每年释放2%，则相当于释放4亿平方米；如果宅基地价格按2320元/平方米计算，则每年闲置宅基地转换规模约为9280亿元。两者相加，比较保守的估计，宅基地改革所能够释放出来的土地交易市场价值大概为4.4万亿元。对于每年大约100万亿的GDP及其约6%的增速来说，四万多亿毫无疑问是个十分可观的量能，对未来的经济发展具有重大意义。
  二、宅基地市场化流转具有重大经济意义
  经过改革，宅基地可以市场化流转，由只有使用价值转变还拥有价值，成为持有人的资产，对于未来一个时期中国经济的发展，在一系列方面都会发挥重要的积极作用。
  一是有助于拉动内需，促进消费和投资。农民拥有的宅基地，过去是不能交易和流转的，因此只有使用价值，不能成其为资产，也不能用作抵押获得贷款。一旦能够交易，宅基地作为土地要素以及在其之上建造的房屋，都可以成为资产，具有价值，可以交易，并用作抵押获得融资。因此拥有宅基地的农民的财产性收入通过交易之后就会陡然增加，从而会带来消费能力的增长。农民买房、购车、购置家用电器，乃至于教育、培训、旅游、医疗等等方面的能力都将得到大幅提高。如果交易是在自然人之间进行的，同样会产生许多相关的拉动消费的因素，比如像城市居民一样购买房子之后产生的购置家具、家用电器、装潢等需求。如果说企业购买了宅基地的话，一定会有其投资计划，接下来会拉动房地产投资或基建投资增长。有了这样的交易之后，政府的税收也会相应增加；若按之前所说的流转规模，少则一年可增三四百亿。相关中介机构撮合和协助宅基地流转交易，也会获得相关的服务收入。由此可见，宅基地流转交易将有效地推动拉动内需、促进消费和投资，其积极作用是显而易见的。粗略估算，仅宅基地流转之后所带来的城镇化每年可增加消费支出约5000亿元。2020年，城镇居民比农村居民消费支出多13294元，目前流动人口为3.76亿，假设每年10%流动人口转为城镇人口，消费能力由农村水平转为城镇水平,则每年增量为：13294（元）*3760（万人）=4999（亿元）。
  二是有助于促进新型城镇化发展。新型城镇化重要的内在要求是让那些在城市工作的农村劳动力能够落户，使农民工真正成为城市居民。近年来，虽然新型城镇化在快速推进，但是逆城镇化的现象依然还在很多局部显现。因此，若宅基地市场流转交易各方面政策掣肘都能够取消的话，对于进一步促进新型城镇化，防止出现逆城镇化的现象，是十分有利的。因为通过宅基地流转交易之后，农民可以获得一笔资产，形成在城市落户的基础性购买能力。第七次全国人口普查数据显示，2020年我国户籍人口城镇化率为45.4%，较2016年提升了4.2个百分点，略慢于常住人口城镇化率的增长，但流动人口却大幅度增加。2020年末流动人口达到3.76亿，较2010年增长了1.55亿。流动人口出现了持续较快增长，不难判断，宅基地不能顺畅流转是重要原因之一。这种状况显然与我国经济高质量发展和新型城镇化不相吻合，甚至是背道而驰的。未来城镇化的重要任务是提升户籍人口城镇化率，而宅基地的流转交易则会有助于实现这一目标。
  三是有助于促进农业的规模经营和集约经营，对于农村现代化发展具有战略价值。目前，在农村主要经营农地的农民大多是60/70后，而80/90/00后一方面失去了种地的技能，另一方面也不愿回去种地。而60/70年代出生的农民目前年龄主要集中在50岁左右，体力方面的局限也限制了他们未来不能长时间从事农业活动。因此，未来几年农业机械化经营是大势所趋。而要实现所谓的机械化经营，就要求适度规模经营，进一步要求农村要素市场化。目前，中国农村土地占有水平为户均10亩地，但韩国户均20亩地，日本户均30亩地。因此，即使是与亚洲毗邻人口较为密集的经济相比，中国农业规模化经营和集约化经营、农村土地要素市场化空间都十分巨大。而宅基地市场化流转会促进农村土地复耕，加快农业规模经营和集约化经营。
  四是有助于增加土地供给、尤其是增加大城市边缘地区的土地供给，调控大城市房价上涨压力。目前，很多大城市，尤其是一线和一些新兴一线城市，以及重要的二线城市，房价上涨压力不小。截止2021年一季度末，一线城市新建住宅价格同比上涨超过5%，二手房房价同比上涨超过10%；成都、杭州、宁波、银川、徐州、济宁等二、三线城市的新建住宅或二手房房价涨幅达到或接近两位数，成为当前房地产调控的重点区域，出现这种状况很重要的一个原因就是土地供给不够。2020年12月份举行的中央经济工作会议也明确指出，强调要解决好大城市住房供给不足问题。住房供给不足，首先是土地供给不足。如果靠近这些大城市的边缘，通过宅基地流转释放住宅建设用地，那对于大城市控制房价上涨将会发挥十分重要的积极作用。
  五是有助于降低宏观杠杆率。中央经济工作会议提出“保持宏观杠杆率基本稳定”。2020年，积极的财政政策和逆周期货币政策的稳经济作用明显，但杠杆率却大幅上升。尽管2021年以来宏观杠杆率有所下降，但依据现存政策体系和金融结构的条件，未来宏观杠杆水平趋势是升多降少。宏观杠杆率偏高问题将长期影响甚至困扰经济增长和宏观政策。若推进宅基地流转成功，每年新增4.4万亿土地资产，可能至少可以拉动1%GDP增长；在债务保持平稳运行情况下，宏观杠杆率每年可能因此至少下降一个百分点，为有效降低和稳定宏观杠杆率提供了新的运作思路和途径。
  综合来看，农村宅基地流转市场化改革对于经济保持中高速增长并迈向高质量发展、有效控制房地产市场运行风险乃至于金融风险，以及整个经济结构和金融结构的改善，均会发挥重要的积极作用。
  三、切实解放思想，实现土地和人同步城市化
  土地要素市场化改革符合大的政策方向，有必要扎实地向前推进。对于宅基地市场化流转，包括土地的确权、土地流转合法化、土地金融支持等方面，都需在政策上和法律上形成突破，做好相关配套工作。但更为重要的是要切实解放思想，坚持以市场化理念指导改革实践，打破传统土地政策限制，实现土地和人的同步城市化。
  当前和未来一个时期，应改革和完善农村土地集体所有制产权制度。集体建设用地与承包地一样，是农民群众最主要的财产。在市场经济条件下，市场交易是财产权利在经济上实现的一个重要途径。我国建立社会主义市场经济的过程，就是生产要素及各类财产权利通过市场交易，参与社会生产与产品分配的过程。但是现行的土地管理法关于各类建设必须使用国有土地的规定，限制了农民土地流转及其财产权的实现。未来应落实土地承包关系长久不变制度，法律上明确农户长久承包土地制度；通过完善相关政策及法律条款，建立健全土地承包权与土地经营权可分离的制度；通过完善土地流转制度和办法，遵循自愿、依法、有偿原则，地租归属原享有土地承包权农户所有，土地流转需与原承包者签订法定有效合同；加快完成房地一体的宅基地使用权确权登记颁证；探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，放活宅基地和农民房屋使用权。
  应加快步伐制定和完善针对农民转城镇人口群体和鼓励农村宅基地进入流通市场的机制。优化城乡建设用地结构，可以尝试从城乡结合部开始，将已在城市落地的农民的集体建设用地指标进行置换，允许将宅基地所对应面积的使用权带入城市，改变因城市和农村的边界划分，对两类土地按不同所有制准入的对待方式，使农民宅基地的使用权可跨区流转，处理好城乡两头占地的问题。参考过往宅基地试验田经验，将宅基地从农村集体所用用地中单独纳入土地市场。在不减少耕地面积、不影响承包地经营的前提下，将宅基地与城镇集体居住房产置换。超过置换房面积的部分可以货币补偿安置，也可以通过其他的方式进行补偿，并将原有土地中的耕地划归所属农村集体组织供日后土地集约复耕所用。赋予农户对宅基地充分的用益物权，建立使用权交易的双向机制。允许进城务工人员在出售宅基地使用权的同时，也允许城市居民依法购买宅基地使用权；保障农村村民依法自愿有偿退出宅基地的权利。按地区构建和完善宅基地交易中心，尽快形成有关宅基地交易的法律法规和管理体制。
  进一步推进征地制度改革，建立更加公平的土地收益分配制度。未来应改征地补偿由按原用途倍数补偿改为公平补偿。对城市内被征地农民房屋采取市场价补偿，对城市郊区外农民房屋按当地区段综合市场价补偿，对被征地农村居民则将其纳入城镇社保体系。探索多种模式下的土地收益补偿，包括涉及住房、就业、医保、子女教育等问题，以求保障农民的长远生计。应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿。对因征地产生的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。将土地增值收益分配问题放在土地改革的重要位置。应根据土地增值收益产生的原理制定合理的分配原则，改变当前土地增值收益归地方政府的状况，需从保障原土地所有者及其社会权益出发，建立土地增值收益新的分配机制。参考近代土地增值收益的研究，将土地增值的来源大体归结为：土地所有权权益；城镇发展引起土地区位的变化；人口增量刺激地价升值；土地利用率上升所引起的增值收益；城市公共基础设施条件改善等。
  积极引导有效工商资本依法有序入乡发展。加快推进国家城乡融合发展试验区改革探索，推动试验区在健全城乡人口迁徙制度、完善农村产权抵押担保权能、搭建城乡产业协同发展平台等方面先行先试，引导县级土地储备公司和融资平台公司参与相关农村产权流转及抵押，加快探索行之有效的改革发展路径。鼓励开展工商资本入乡发展试点，金融机构尤其是农村的金融机构应尽快推出抵押贷款业务和其他相关的金融业务；货币当局应对提供上述信贷的金融机构提供成本较低的流动性；鼓励城市工商资本依法有序进入农村，促进农村房产资本化进程。
  改革开放以来，农村改革持续推进，包括土地制度改革，但迄今为止土地要素市场化程度并不高，改革推进相对较为缓慢。究其原因，最为关键的是思想不够解放，没有真正用市场化的理念来指导改革的实践。长期以来始终存在各式各样的条条框框，导致改革在比较传统、陈旧的思想理念之下来推进，实践中难以达成预期的效果。未来这方面改革需要切实解放思想，大力促进农村要素的市场化流转，这也是“十四五”规划以及“双循环”战略的关键任务。