雷晓康：中国应急管理模式的思想精粹与进路瞻望

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雷晓康（西北大学公共管理学院（应急管理学院）院长、教授）

  中国共产党领导下的应急管理模式的发展历程
  纵观党对应急管理事业的领导及其发展过程，不同时期指导应急管理实践的思想、路径亦有所不同，并在不同时期呈现出不同特点。我国应急管理思想的历史演进大体可以划分为三个时期：
  以运动式治理为主的肇始萌芽时期（1949年至1978年）
  这一时期的应急管理思想尚未成熟，呈现碎片化、存在片面性、缺乏整体性。党和政府十分重视迁移新民主主义革命时期的工作经验并加以应用，这一点在防治以血吸虫病为代表的公共卫生事件之中体现得尤为明显，如重视舆论引导和宣传工作、注重实地调查研究、注重动员群众力量等；同时，开拓创新，重视发挥科学技术的作用，如在防治血吸虫病时就提倡要将中西医结合开展防治工作。这一时期的应急管理政治动员多依赖于领袖个人魅力号召，而后自上而下形成一种运动式的防灾减灾救灾行动。
  以改革式治理为主的逐渐成熟时期（1978年至2012年）
  在应对1998年特大洪水时，党和国家的许多重要领导人亲赴一线进行应急决策、部署和动员，而不是只依赖于领导者个人意志。此时，党和国家开始注重丰富中华民族精神谱系，使得群众动员不再完全依靠自上而下的政治动员，而是由自下而上的集体主义精神发挥作用，这充分说明此时的应急管理思想开始对过度依赖政治动员进行祛魅。2003年非典疫情之后，我国加强了以“一案三制”为核心内容的应急管理体系，我国应急管理思想逐渐走向理论化、科学化和系统化，人本理念和法治思维显著增强。
  以综合式治理为主的新发展时期（党的十八大以来）
  党的十八大以来，党和国家事业发生了历史性变革。2018年4月应急管理部挂牌成立，体现了“优化、协同、高效”的国家机构改革原则。“公共安全”“防灾减灾”“应急管理”等关键词多次出现在若干重要会议的文件之中，充分体现这一时期党和国家对应急管理顶层设计的重视程度。以习近平同志为核心的新一届中央领导集体，特别注重运用马克思主义哲学的系统观念，并将之作为治国理政的重要方法论，立足国情世情，综合研判国内外各类重大风险，对应急管理进行全局性谋划、整体性推进。
  中国共产党领导下的应急管理模式的思想精粹
  从顶层设计、精神凝练、举措担纲三重维度总结中国共产党领导下的应急管理思想，可以对其进行整体性的认知和把握，以及全面性梳理和系统性总结。顶层设计是指坚持党对应急管理事业的领导，发挥着指导和引领作用，决定着应急管理事业的整体走向；举措担纲是指在党的领导下，为顶层设计能在基层加以落实而采取的科学方法，对应急管理事业发挥着支撑和保障作用，确保顶层设计的可执行性；精神凝练是指从应急管理的实践过程中，对应急管理实践主体所表现出来的精神状态和意志品质进行凝练之后取得的宝贵精神财富，它们贯穿于应急管理事业的始终，对顶层设计和举措担纲发挥着导向和聚合作用，是凝聚应急管理实践主体的强大精神力量。
  顶层设计：坚持党的领导
  党的领导是确保党和国家各项工作稳步推进的根本保证，各级党委和政府必须毫不动摇坚持党对应急管理的领导，发挥党在应急管理工作中总揽全局、协调各方的领导核心作用。回顾新中国成立至今发生的重大突发事件可以发现，每一次的应急管理实践在不断证明：应对重大风险挑战的根本保证在于领导力，党中央的判断力、决策力和行动力对应急管理工作的成与败更是具有决定性作用。尤其是此次抗击新冠肺炎疫情，更加凸显中国共产党视人民的生命安全高于一切的政治理念，以及其强大的组织能力、动员能力和协调能力。在新形势下，为更加全面、系统、有效地应对高度聚集、相互交织的传统安全和非传统安全风险，必须毫不动摇地坚持党对应急管理的领导。
  精神凝练：伟大信念增力量
  习近平总书记指出：“精神是一个民族赖以长久生存的灵魂，唯有精神上达到一定的高度，这个民族才能在历史的洪流中屹立不倒、奋勇向前。”无论是“历经重重困难而信念坚定，饱尝种种艰辛而斗志更强”的抗洪精神，还是“生命至上、举国同心、舍生忘死、尊重科学、命运与共”的伟大抗疫精神，都是党领导应急管理的百年实践经验与斗争精神的宝贵精神财富，更是中国应急管理的独特优势所在。这些精神凝练在新形势下必将成为引领和推动应急管理思想发展的强大精神驱动力量。一是这些精神凝练是对中华民族精神在新时代的进一步延拓和发展，在中华民族精神谱系中具有独特的价值和地位，同样也是应急管理思想不容忽视的重要组成部分。二是通过凝练中国特色应急管理精神，经由应急管理组织系统中深入学习、在全社会进行广泛宣传，可以进一步坚定“四个自信”，为中国应急管理发展提供强大的精神动力。三是可以助力中国特色应急文化建设，对应急管理主体及其实践发挥凝聚、导向、激励和约束作用。
  举措担纲：科学方法做保障
  其一，贯彻“两个坚持”“三个转变”，强化政府应急管理职能。社会学家乌尔里希·贝克在反思“现代性”的基础上定义“风险社会”：“现代化进程正变得具有‘自反性’，日益成为其自身的主题和问题” ，“现代化风险具备一种内在固有的全球化趋势”。2016年7月28日，习近平总书记在河北唐山市考察强调，要总结经验，进一步增强忧患意识、责任意识，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。只有常怀风险意识，才能保证个人和组织的长远发展。各类突发事件，一方面往往事发突然，在人的理性预测之外，要求人们必须在极短的时间内做出分析、判断和处置，因而具有突发性的特征；另一方面其爆发并非完全出自偶然，是风险因素量变作用的结果，因而具有长期潜伏性的特征。因此，应对突发事件的应急管理必须贯彻“两个坚持”“三个转变”，在常态管理状态下，要强化风险意识，未雨绸缪，做好风险研判、应急演练等工作，为非常态管理状态下的应急管理奠定坚实基础。
  其二，优化应急资源储备结构，夯实应急管理物质基础。在《管子·山权数第七十五》中桓公向管子问政，面对齐桓公对于“天权”与“人地之权”关系的疑问，管仲以成汤治旱和夏禹治水为例，认为唯有丰足的储备才能掌握天时的变化。回顾我国应对“1998年特大洪水”的相关历程，可以发现抗洪经验与管仲所主张的“做好储备以应天时之变”的思想有异曲同工之妙：改革开放以来社会经济的发展为抗洪救灾奠定了丰厚的经济基础；上世纪“治水兴鄂”行动中建成的防洪、排涝、灌溉三大工程体系为抗洪救灾奠定了坚实的物质基础。上述经验可以梳理概括为以下三点：第一，应对重大风险的人才、团队的储备；第二，应对重大风险的载体平台、物资设备的储备；第三，应对重大风险的科学技术的储备。
  其三，加强应急心理管理能力建设，实现稳人心、促发展、保安全。每一次重大突发事件带给受灾群众的，是身体和精神上的双重损失与创伤。2008年汶川大地震发生之后，对受灾群众的灾后“心理干预”是此次应急管理工作当中的一大亮点。为了通过灾后“心理干预”抚平受灾群众的心理创伤，来自官方或来自民间的心理咨询师、心理专家们赶赴汶川，给经受地震灾害、承受失去亲人痛苦的群众以心灵抚慰，充分体现我国应急管理讲求科学、以人为本的理念。
  未来我国应急管理模式的进路瞻望
  “没有哪一次巨大的历史灾难不是以历史的进步为补偿的”，恩格斯所言同“多难兴邦”一词蕴含着相同的哲理。矛盾分析法启示我们，“历史灾难”（“多难”）和“历史的进步”（“兴邦”）作为矛盾的双方在一定条件下可以相互转换，但“历史灾难”只是“历史的进步”的必要条件，而非充要条件，如果“历史灾难”不能引起特定历史时期下相关主体的反思，那就很难有“历史的进步”。“以史鉴今”，在对应急管理思想的经验总结的基础之上，对未来我国应急管理思想的进路进行展望依然需要体现全面性和系统性。“势”“道”“法”“术”“器”等都是源自道家学派中的哲学概念，从这五方面立足思考，有助于避免孤立、片面的观点，进而对未来我国应急管理思想的进路进行全面、系统地展望。
  知势应变：研判国内外局势，慎终如始做好应变
  “道生之，德畜之，物形之，势成之”一句中的“势”意为万物生长的自然环境，而自然环境并非始终处于静态，相反它是随着时间的推移而不断变化的，因此可以将“势”的含义进一步理解为用以表征事态演变特征的趋向，充分说明开展应急管理工作必须要对国内外环境、形势进行全面、深入的研判和分析。要统筹国内国际两个大局，兼顾国际国内两个环境，时刻保持如履薄冰的谨慎、见叶知秋的敏锐，做好经常应对各类突发事件挑战的准备，不断夯实防范和化解重大风险的基础，如此才能准确识变、科学应变、主动求变。
  道以明向：以总体国家安全观为统领，完善应急行政文化
  “道”，是规则、自然法则，其本意强调的是阴阳调和的自然法则、宇宙运行规则，将其置于应急管理语境下，则指应急管理工作所遵循的根本原则、核心价值与指导理念等，即应急管理思想。首先，在总体国家安全观的统领之下，各级党委和政府必须毫不动摇坚持党对应急管理的领导，发挥党在应急管理工作中总揽全局、协调各方的领导核心作用。其次，坚持以人民为中心，贯彻“生命至上，安全第一”的理念。最后，各级党委和政府必须坚持马克思主义指导地位，在应急管理领域中不断推进实践基础上的理论创新，强化底线思维，从系统观念出发加以谋划和解决，综合研判风险之间的相关性，既要防范“黑天鹅”，也要防范“灰犀牛”。
  法以立本：对标“十四五”规划纲要，统筹完善应急管理体系
  “法”是基于“道”的方法、法理，是实现根本原则、核心价值与指导理念的指导方针和思路，将其置于应急管理语境下，对应着“十四五”规划《纲要》中“全面提高公共安全保障能力”“完善国家应急管理体系”的要求。首先，坚持分级负责，属地为主，分层分类精准制定应急预案，进一步加强应急预案的实用性，克服“上下一般粗，左右一样平”问题。其次，应对急难险重任务，着力构建统一指挥、上下联动的应急管理体制机制；同时进一步明确体制机制中应急主体职责，加强应急管理机构的行政权威，提高其在非常态管理中协调多方力量和应急资源的能力。最后，系统梳理和修订应急管理相关法律法规，尤其要围绕《突发事件应对法》逐步形成一系列可操作性强的制度规范体系，并依此加强应急管理执法。
  术以立策：增强心理韧性，化解全社会心理安全风险
  “术”是在符合“法”，也即在方法、法理、指导方针和思路指导下的具体操作方法，“术”可经由应急管理的实践获得，亦可通过对方法、法理、指导方针和思路的推理而产生。只要指导方针和理念思路不变，具体方法可因时因地制宜。对受灾对象给予灾后心理干预和疏导，在汶川大地震之前的突发事件中是极易被忽视的重要环节。各级政府应当认真复盘和总结汶川大地震抗震救灾之中的灾后心理干预和疏导的经验做法，并予以迁移应用。后疫情时代的灾后心理干预和疏导工作的重心可转移到稳人心、促发展、保安全，为复工复产保驾护航上来。
  器以成事：善用大数据技术，强化风险管控
  “器”是工具，是“道”在物理层面上能实际呈现的状态。与应急救援相比，风险管控是一种更经济、更安全、更有效的办法，我们要在常态管理工作下加强风险管控，实现应急管理的关口前移，提高源头治理的有效性。首先，各级党委和政府要强化风险管控的政治职责，深刻认识风险管控的重要性、紧迫性、战略性，避免敷衍塞责、互相推诿的“有组织地不负责任”现象的产生。其次，要加强对新兴风险的识别。在对传统风险的研究与识别的基础上，将对新兴风险的研究与识别纳入各级政府应急战略之中，并加强对新兴风险的界定与辨识。最后，利用“城市大脑”布局智慧应急管理体系，通过大数据预警监测实现各部门之间的统筹协调，强化资源协同配合。