盛松成：解决房价过高需要“挤泡沫”而非“刺破泡沫”

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盛松成（中国首席经济学家论坛研究院院长，中国人民银行参事）

  房价高并不是缺土地，而是土地制度、政策的问题
  经济观察报：住房问题多年来一直备受各界关注，您的《房地产与中国经济》一书，对房地产与经济各方面的关系，做了详实的实证研究。社会各界关注的中国房地产核心问题是：一、房价太高，并带来一系列社会问题；二、尽管政府严厉调控，但一些城市的房价仍时不时冒出强劲上涨势头。为什么这20多年来，中国房价持续单边上涨？是不是需要系统性反思对房地产的定位和相应的政策配套？
  盛松成：严格意义上讲，中国的房地产市场化是从“98房改”开始的。在此以前，都是单位分房。当然，“98房改”也有一个过程，有的地区早一点，有的晚一点。
  中国这20年的房地产发展，我不大赞成用所谓的房地产周期来描绘。所谓周期，就是繁荣、衰退、萧条、复苏的完整过程，整个周期可能是八年、十年，短的也要五年、六年。全世界房地产市场都有周期，但中国房地产没有周期，从全国看，20多年来都没有。中国的房价比较奇特，大多数城市一直在波动上升；房价平稳或下跌的时候比较少，而且下跌时间短、跌的幅度小，但下跌后报复性上涨很快。
  “98房改”后，房价最早开始涨的是上海，大概2000年开始涨，一直平稳上涨，中间也有短期波动。北京比上海晚涨5年，大概2005年左右开始涨，但价格一下子就涨上来了，几年之内几乎翻了一倍。这和它晚涨、但是大家都已经看到这个趋势都去买房子有关。
  因为产业发展、人口迁徙，以及医疗、教育、养老条件比较好，一二线城市、尤其是一线核心城市，这些年房价都涨得比较高。像上海这样的城市，人口大量流进——现在上海常住人口约2500万，产业结构比较齐全，服务业占GDP比重超过70%；尤其是这次疫情以来，它在教育、医疗、安全、公共设施各方面的优势，大家都看到了。所以，上海楼市吸引的不单单是上海的购买力，而是全国的购买力。上海的房价始终在涨。
  深圳有个特点，土地太少。上海2500万常住人口，土地面积6340平方公里，还要再去掉按要求不能做开发的1000多平方公里的崇明岛；深圳1700多万常住人口，土地面积不到2000平方公里；北京16000多平方公里，仅平原部分就跟整个上海差不多，但常住人口比上海少300多万。所以总体讲，北京房价高，并不是土地的问题——我们总说土地不够，实际上不是——而是土地制度、政策的问题。
  包括中国香港，也有很多土地没开发利用。我们的土地拍卖制度，是学香港的，香港学英国，价高者得，地价越拍越高，房价自然不断上涨。
  再回到那个问题：为什么20几年来中国房地产不存在典型意义上的周期，而是始终在涨价，到现在还在涨？一个重要原因是，没有做到供需调控相结合，而是以需求调控为主、供给调控为辅，甚至不怎么重视调控供给，城市人口增加很多，而土地供应增加较少。可以说，大城市需求端调控手段现在几乎已经用到极致。
  关于房价调控，我写了不少文章。多年前，我主张以需求调控为主，以减少购买。但后来因为居民收入增长、旧城改造拆迁等，需求不停上涨，而供给相对来说少得多，我又提出供需调控相结合的观点。
  长期以来，我国房地产市场侧重于需求调控，但长期效果并不明显——需求调控的效果主要在于短期,供给调控则更加侧重于中长期，且供给调控有助于稳定公众预期。公众对房价的预期，是决定房价的一个重要因素。所以，我一直呼吁要稳定房价预期。
  现在国家房地产调控的政策，可以概括为两句话：“房住不炒”，“稳地价、稳房价、稳预期”。稳房价就要稳地价，因为房价里相当大的部分是地价——2015年后，大城市土地成本占住房价格的比例平均为40%；预期在房价上涨中，也起非常大的作用。
  经济观察报：既然北京、上海这些房价高的城市不缺土地，为什么不增加住宅土地供应？
  盛松成：土地供给有住宅土地供给、工商业土地供给，中国的住宅土地供应占比在主要国家当中是最低的。2016年，我国一线城市居住用地占城市建设用地面积的比例平均约为27%，而纽约则超过40%。
  我国城市土地大量供应在什么地方？商业和工业。在提出“去库存”战略时，我国商品住宅的去化周期约为4.4个月（按照2013-2017年商品住宅年均销售规模12.31亿平米测算），目前约为1.7个月。目前，一线城市住宅几乎没有库存，新房都需要摇号排队，出来就卖掉。而商办用房库存高企——上海的商办用房去化周期高达110个月左右；北京、深圳相对低一点，但也是30个月、50个月上下。我国一线城市不合理的土地供应结构，造成了商业用房销售的巨大压力。城市用地结构有待改善。
  这样的情况与地方政府的GDP考核有密切关系。商业用地、工业用地，会带来持续的税收收入和GDP增长。我国现在还没房产税——哪怕上海在试点房产税，也收效甚微。因为有很多制度上的规定，每年收不了多少税，与土地出让收入完全无法相比。所以，最近十多年，房地产供需调控相结合不够，土地供应不够，而需求不停增长。并且，单一的需求调控只能使人们的预期越调越高，本来不买的现在也买了，本来可以明年买、后年买的，今年也买了——因为怕新的调控政策又下来。
  目前，政策上已向供需调控相结合转变：一方面在需求端通过各种手段严厉调控；另一方面，在供给端增加土地供应。今年《政府工作报告》对房地产供给调控是历次政府工作报告中最突出的：“保障好群众住房需求。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，稳地价、稳房价、稳预期。解决好大城市住房突出问题，通过增加土地供应、安排专项资金、集中建设等办法，切实增加保障性租赁住房和共有产权住房供给，规范发展长租房市场，降低租赁住房税费负担，尽最大努力帮助新市民、青年人等缓解住房困难。”
  不能通过收紧货币来抑制房价格上涨
  经济观察报：对于中国房价高的归因中，长期存在的一个声音是，投机、炒房者推高了房价、且大量房屋空置，调控政策也往往针对的是需求。就您的研究来看，中国房市中投机/投资比重究竟占多高？
  盛松成：我们在今年新出版的《房地产与中国经济》一书中，对投资需求有专门的研究。首先引用2018年12月21日中国家庭金融调查与研究中心公布的《2017中国城镇住房空置分析》的调研数据来做估计测算，2017年全国住房空置率为21.4%，较2011年提高了3个百分点。从不同级别城市来看，一线城市住房空置率呈现下降趋势，2017年为16.8%，较2011年下降了1.1个百分点；二线城市和三四线城市均呈现上涨趋势，2017年二者的空置率分别为22.2%和21.8%，较2011年分别提高了4.4和2.8个百分点。另外，我们从居民资产配置的角度，测算全国的投资比例约为9.91%。这两种统计口径存在缺口，主要原因是居民的改善用房（非投资）中也存在空置的情况。
  对房地产来说，投资和投机是很难分开的。超配房地产是中国家庭的一大特色。这有两个原因：一是我们投资渠道匮乏；二是和中国的传统文化有关，都希望居有定所，不少家庭还拥有两套及以上住房，这是观念问题。
  经济观察报：关于房地产价格持续上涨，还有个经常被提及的观点是，将其归因于货币发行过多。但您在《房地产与中国经济》中给出的解释是：货币发行量是房价上涨的必要条件，但不是充分条件。
  盛松成：货币数量影响所有商品的价格。货币一旦发行，流向并不明确。实际情况是，目前物价指数CPI并不高。特定商品的价格贵，主要是该商品的供求关系引起的，房地产价格也是这样的。我分析过中国货币发行的历史，也分析过很多城市的房价，中国广义货币供应量M2增速较高的时期，不一定是房价上涨最快的时候。
  举个最简单的例子：我国去年3月后M2增速都在10%以上，现在降低到8.3%。但一年前房价是平稳的，而最近房价上涨较快，这主要是房地产的供求关系失衡导致的。
  再举个例子，同一城市房价分化加剧。以上海为例，2020年，黄浦区以均价15万/平米位居各区榜首，青浦区等外环外区域均价则在3-6万元上下；2015年房价大幅上涨前，两个区域的均价分别在5万和2万上下。目前有些城市的房价还在下跌。显然，这不是货币发行造成的。所以，不能通过收紧货币来抑制房价格上涨。收缩货币供应反而会伤及中小企业。有关监管部门现在出台一系列政策，严防资金流入房地产，这是比较有效的宏观审慎管理政策。总之，只有供需调控相结合，才能抑制房地产价格的快速上升。
  通过“拐点”的方式把房价打压下去并不可取
  经济观察报：谈到增加住宅土地供应，除了要考虑城市是否有土地，还受制于城市功能定位和总体规划，所以能否真正增加土地供应，似乎是个很复杂的事？
  盛松成：过去十几年，供地的方法是拍卖，价高者得，所以土地价格越拍越高，“地王”频现。2月26日，自然资源部有关负责人表示，重点城市要对住宅用地集中公告、集中供应，全年供地将不超过3次。该政策的主要目的是，通过稳地价来稳房价。
  上海最近发布第一批52块住宅用地集中出让公告，新竞价规则主要是：在房价地价联动机制下，合理设定地块起始价、中止价和最高报价。报价低于中止价时，为价高者得；若高于中止价，进入一次性书面报价环节，一次书面报价不得超过最高报价，并以最接近一次书面报价平均价的原则确定竞得人。本批次商品住宅用地最高报价一般限定在起始价的110%。这就使得以后“地王”很难出现，也是对地价的一种限制。这一措施很好，我多年前就提出过类似的方法。
  经济观察报：增加土地供应的另一个曾被寄予厚望的政策，是2013年十八届三中全会提出的探索集体经营性建设用地入市，但时至今日，这项政策并未迸发出如预期的改革能量，为什么？
  盛松成：目前来看，集体建设经营性用地入市仅限于农村的经营性用地，大部分属于产业或者商业用地，与住宅最相关的宅基地问题并不包括在内。另外，也不是所有农村的土地都有较高的开发价值，只有核心城市周边城郊结合部的土地才有一定的经营性价值。
  经济观察报：2017年住建部和国土部出过一条有关住宅土地供应的政策：住房供求矛盾突出、房价上涨压力大的城市，要合理增加住宅用地特别是普通商品住宅用地供应规模。
  盛松成：这是对的。这又涉及三四线城市的房价。江苏、浙江两省，由于中小房企在一线城市拿地困难，都到三四线城市去拿地，地价大幅上涨，这会引起这些地方半年、一年以后房价上涨，从而妨碍整个长三角一体化进程。长三角是我国布局工业最好的地方之一，地价推涨，工业成本就会上升。
  未来土地的出让，应该与该城市的人口、产业、商业等指标挂钩，并且做动态的调整和监测。在人口流入的城市，应该加大土地的供应，尤其是居住用地的供应；在人口流出的城市，应该减少居住用地的供应。并且，居住用地指标可以在全国范围内调整。各地均设置自己的土地“红线”，在一定程度限制了政府土地调控的空间，地方政府也缺乏跨区域协调土地资源的能力，因此，需要更高一级的部门在全国范围内来协调。
  经济观察报：你认可小产权房？
  盛松成：不能说我认可小产权房。小产权房是我国城镇化进程中出现的一种现象，因为土地属性问题，所以不能在城镇公开流转。从小产权房的作用来看，确实解决了部分城郊结合部人群的住房问题，比如深圳，很多产业工人就是居住在深圳的小产权房中。未来，可以通过房地产税这个工具，通过补差价的方式，实现小产权向城镇居住用地转化。
  最近一年多出台的一系列文件——“三道红线”、房地产贷款集中度管理制度、土地集中供应制度，最主要是使房企融资规范化，不能大量借贷，促使房企增加股权融资，降低风险，优化融资结构，对地价房价也有抑制作用。
  经济观察报：土地集中出让，除了利好资金雄厚的大公司，还有其他效果吗？
  盛松成：集中供地政策有利于土地市场信息的公开透明，减少房企与政府之间的信息不对称。这在一定程度还能减少房企利用“资金杠杆”来错期拍地。从实际执行情况来看，土拍在城市之间分化更为明显。在核心热点城市，土地市场热度不减，甚至热度更高，比如重庆46块土地的平均溢价率达到42.99%。广州、福州等城市分化明显，部分地块高溢价成交，部分地块出现流拍的情况。这提高了中小房企进入核心城市的难度，中小房企只能向三四线城市布局发展。因此，中小房企的发展空间会越来越小，风险上升。
  经济观察报：无论是集中供地，还是你刚才谈到的上海的土地拍卖方法，需要各地政府有控地价、降地价的动力、意愿。目前，土地出让金占地方政府本级财政收入比例很高，地方政府如此高度依赖土地出让金收入，有多大动力和意愿降地价？
  盛松成：《房地产与中国经济》这本书论证了地价上涨带动房价上涨这一因果关系，如果地价持续上涨，势必导致房价越来越高。同时，从房价与实体经济协调发展的角度来看，房价上涨1%会带动工资水平上涨0.07%，工业企业的利润会下降0.01%，居民消费下降0.05%。地价持续上涨会导致房价的持续上升，实体企业的利润空间会越来越小，居民消费也会不断下降，因此，实体经济会陷入困境，这是土地财政不可持续的原因。
  经济观察报：前不久刚宣布的土地出让金由税务部门代收，这个举措是什么信号？对房价会有影响吗？
  盛松成：目前看，该政策目的在于规范土地出让金管理。要害在于，土地出让金究竟归谁。土地出让金本来是自然资源部门负责征收，现在集中归口税务部门征收，但土地出让金仍留在地方，并不是上交给中央。作一假设：如果土地出让金上交中央，或者中央地方分成，影响是很大的。现在地方政府隐性债务严重，中央不会釜底抽薪。而且，如果地方政府只能支配一定比例的土地出让金，部分城市有可能进一步做大土地出让金规模，依然摆脱不了对土地财政的依赖。
  土地出让金改由税务部门征收，将使土地出让金征收过程更规范、公开、透明，这与为房地产税做准备是两回事。房地产市场不会像某些媒体解读的那样，发生巨变。这件事是政府部门改革的问题，而不是房地产业的问题。
  经济观察报：这一系列政策之下，什么时候才有可能会出现您期待的真正稳住预期的拐点？
  盛松成：通过“拐点”的方式把房价打压下去，并不可取；正确的方法应该是，在控制房价的同时，通过发展经济，不断提高居民收入水平，使得居民收入的增长长期超过房价的上涨，不断缩小房价收入比，通过“挤泡沫”而非“刺破泡沫”的方式，从根本上解决我国房价过高的问题，避免美国、日本和我国香港曾经发生的房价暴跌式调整。这是我国房地产调控唯一可选择的道路，也将创造房地产平稳发展的历史奇迹。
  “躺平”与高房价有直接关系
  经济观察报：最近几年，房地产税这个税种的相关动向一直备受关注。你刚才提到，上海的房地产税试点没征到多少税，原因是什么？你认为征收房地产税会有哪些影响？能否取代土地财政？是否会如大家的预期那样控制甚至降低房价？
  盛松成：房地产税从提出立法议案到审议立法案，期间还要表决和通过立法案，到公布法律，再到整体落地施行，仍然需要较长时间。目前，还不具备全面实施房地产税的条件。
  房地产税出台前，还需要解决五个方面的问题：第一、要合理处理70年土地产权的问题；第二、要解决全国房屋的实名登记和信息联网问题；第三、要解决不同产权属性房屋的征税问题，比如，房改房、军产房、共有产权房及小产权房等；第四、要解决征税前后，土地价格怎么过渡的问题；第五、要解决不同城市税基和税率的问题。
  目前，我国仍然处于房地产税的城市试点阶段。从上海和重庆模式来看，房地产税不管对于财政的贡献，还是对于房价的控制，效果都一般。
  第一，上海房地产税率较低，0.4%～0.6%。比较美国的房地产税，税率最高超过2%。第二，上海从2012年开始征房地产税，但不溯及既往。第三，征收房地产税时有很多豁免，例如首套房无论面积大小，都不征房地产税。可见，目前还不具备房地产税取代土地财政的条件。
  这就回到我们这本书的主题——“房地产与中国经济”的关系。从与经济的关系来研究房地产，而不只是就房地产谈房地产，是我们这本书的特点之一。看待房地产与经济的关系，一定要一分为二：
  一方面， 房地产业在经济增长中仍然发挥着重要的作用。去年初由于疫情影响，房地产投资和销售都受到冲击，但随后房地产投资和销售额均逐月改善。对比基建、制造业等投资，房地产投资具有很强的韧性，仍然发挥着稳定经济的作用。去年基建投资增速仅0.9%，制造业投资全年累计负增长；而房地产投资全年同比增长7.0%。2020年，房地产业增加值同比增长6.7%，占GDP比重7.3%，对GDP增长的贡献率为13.9%，超过2019年。房地产业有着很强的产业关联性，与我国42个产业中的39个存在着产业关联关系，房地产业由此带动整体经济发展，促进就业。
  另一方面，也要看到高房价的危害性。第一，高房价会削弱经济发展潜力。因为所有的经济活动都需要土地配套，地价涨成本就上升。而且，高房价会提高包括人力资源成本在内的所有发展成本。第二，如果资源集中在房地产业，就有可能造成产业空心化。第三，高房价导致贫富差距扩大，成为社会问题。
  现在有句流行语叫“躺平”。“躺平”与高房价有直接的关系。如果房价较低，或者比较平稳，年轻人会有信心去奋斗，可能就不存在“躺平”问题。
  长期当中，房价的涨幅要低于人均收入涨幅。所以，一定要坚持中央的政策——“稳房价、稳地价、稳预期”，“房住不炒”。在这次疫情刚刚开始的时候，我写过文章，提出不能再用房地产来拉动短期经济增长。这次疫情冲击下，我国经济出现几十年来罕见的季度负增长，但是政府并没有用房地产拉动经济。
  “坚持不将房地产作为短期刺激经济的手段”，是从房地产与经济协调发展的角度来定位的。这个角度也是我们写作《房地产与中国经济》这本书的初衷。当前我国房地产调控政策的基调和方向是正确的，但是需要时间去消化和解决过去20多年房地产市场积累的问题，在坚持调控的同时，集中精力发展实体经济。在坚持房地产调控的同时，不断提高人民收入水平，我国房地产市场也会健康持续发展。（来源：经济观察报）