刘世锦：提升城市发展的空间和可持续性

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刘世锦（全球化智库（CCG）顾问、国务院发展研究中心原副主任、中国发展研究基金会副理事长）

  40多年来，不论从什么角度看，中国的发展都堪称奇迹。2020年底，中国经济规模超过美国的70%，后疫情时代，中美差距会加速缩小。
  大国经济规模排序和相应的经济版图的改变，无可避免地会引起利益相关者的种种不适、疑虑乃至惊恐。近年来，中美关系的困难局面就是在这种背景下出现的。
  然而，忽略人均和结构水平的总量规模易于使人产生幻觉、误解或误判。更何况，中国还要解决好自身由中等收入阶段跨越到高收入阶段特有的问题。
  中国的位置究竟在哪里？全球发展的出路又在哪里？
  1、挑战
  经过40多年的努力，不论从什么角度看，中国的发展都堪称奇迹，已经接近高收入国家的门槛。另外，经济增长也经历着关键性转型。从表面上看，增长速度由高速转向中速，背后则是增长动能、经济结构和制度规则的全方位转换。
  在国际上，一些经济体在大体相同的增长节点上，经受了增长动力下降、收入和财产分配差距拉大、资源环境压力加大、社会共识减少乃至撕裂等冲击，增长减缓、停滞或后退，陷入被称为中等收入陷阱的困境。事实上，这些挑战在中国或多或少都出现了。
  中国在这个阶段发展的特殊性在于，作为一个超大型经济体，如果中国能够成功进入高收入国家行列，全球高收入人口总数将会扩大一倍。如果发展正常，今后5~10年，按现价美元计算的中国经济总量规模超过美国将是大概率事件。
  大国经济规模排序和相应的经济版图的改变，无可避免地会引起利益相关者的种种不适、疑虑乃至惊恐。近年来，中美关系的困难局面就是在这种背景下出现的。
  忽略人均和结构水平的总量规模易于使人产生幻觉、误解或误判。即使中国的经济总量规模超过美国，人均国内生产总值（GDP）水平也只大概相当于美国的1/4。尽管中国创新能力增强，但与发达国家在科技、高水平教育、产业结构等领域的差距依然不小，有些可能还会延续相当长的时间。
  历史上的大国争霸曾带来严重冲突，有的演变为战争。但与几十年或一二百年前相比，当今世界结构已经发生了很大变化。一方面，全球化的大幅推进已经使包括大国在内的国家间利益连接空前密切，脱钩往往是损人又害己，相互均无好处。
  另一方面，核武器使大国的正面冲突不可能有赢家，实际上画出了大国冲突的底线。传统和非传统全球性问题清单不断加长，一个超级大国已经无力主宰或主导全球事务，更不可能公正有效地提供全球公共产品。此前，特朗普政府的不断“退群”与此直接有关。
  即使中国经济总量规模超过美国，中国也不会、不能、更无必要成为另一个美国。出路在于形成一个各国普遍参与且高效的全球治理结构，这样的治理结构的形成和运转，包括G20成员国在内的大国，特别是中、美、欧等主要经济体，负有特殊的责任。
  然而，这种看起来比较理想的格局并不容易形成，有些势力借助全球化进程中的结构性矛盾背道而驰，人类社会或许将不得不为此付出大的代价。中国的国际影响力日趋增加，但似乎很难再回到过去几十年相对宽松和缓的国际发展环境。
  2、突围
  在这种背景下，中国将面临双重挑战，一方面要解决好由中等收入阶段跨越到高收入阶段特有的问题，另一方面要在“百年未有之大变局”中找到自身合适的位置。
  “十四五”时期的改革开放发展，简单地说，就是要从这些挑战的压力下突围，踏上高收入阶段的台阶。
  中国经济首先受到新冠肺炎疫情冲击，由于应对得当，率先开始恢复，并成为当年唯一实现经济正增长的主要经济体。随着经济恢复到正常增长轨道，宏观政策也要相应回归正常状态。
  中国与发达经济体的重要区别是，还有相当大的结构性潜能驱动增长，而非主要依赖于宏观刺激政策。在房地产、基建、出口等高速增长期结构性潜能逐步消退后，“十四五”期间要着力发掘与中速增长期相配套的结构性潜能。
  这里我们提出一个“1+3+2”结构性潜能框架。
  “1”指以都市圈、城市群发展为龙头，通过更高的集聚效应为下一步中国的中速高质量发展打开空间，今后5~10年，中国经济百分之七八十的新增长动能将处在这个范围之内。
  “3”指实体经济方面，补上我国经济循环过程中新的三大短板：
  一是基础产业效率不高，主要是基础产业领域仍然不同程度存在着行政性垄断，竞争不足。补这个短板将有利于全社会降成本。
  二是中等收入群体规模不大，今后10~15年时间，中等收入群体应力争实现倍增，由4亿人增加到8亿~9亿人。补这个短板将有利于扩大需求特别是消费需求，同时扩大人力资本。
  三是基础研发能力不强，这是我们内循环中的“卡脖子”环节，补上这个短板才能有效应对外部“卡脖子”问题，为建设创新型国家打牢基础。
  “2”指数字经济和绿色发展，这是全球性的且中国具备一定优势的新增长潜能。简单地说，“1+3+2”结构性潜能就是一个龙头引领、补足三大短板、两个翅膀赋能。
  3、收缩
  在以上结构性潜能框架中，都市圈、城市群的发展尤为重要。
  近几年城市化进程的突出特点是人口特别是年轻人口向一线城市、几大经济圈和内地若干中心城市集聚，包括农村人口进城，更多地则是其他城市人口转向中心城市。农村结构、城乡结构和城市结构都在经历着未曾有过的历史性变迁。
  有关研究显示，数万个村庄正在消失，上百个城市人口减少，农村和小城市正处在收缩状态。
  集聚效应加强、生产率提升，是城市化进程的一幅画面，另一幅画面则是已有的大型、超大型城市内部结构性矛盾加剧，甚至到了不可持续的地步。
  如房价飙升，一些城市的房价进入全球高房价排行榜的前列；制造业和部分服务业由于成本压力不得不从城市核心区退出，面临着既要降低成本又不能远离供应链网络的两难选择；城市人口老龄化问题严峻，很多人想到郊区找一个面积大一点、成本低一点、环境好一点的生活居所，但难以如愿；随着城市核心区人口密度增加，除了高房价外，拥堵、污染、生活环境恶化等城市负外部性因素增加，居民的实际生活质量感受与收入和消费水平的提高并不对应。
  更重要的是，中国的城市化率还有大约20个百分点的上升空间。如果上述结构性矛盾无法解决或有效缓解，集聚效率最高的大型、超大型城市，对于将要进城的农村人口和其他城市人口，已经腾不出多少空间了。事实上，近些年来这样的空间正在被压缩。
  显然，我们正面临着持续推进城市化进程、提高全社会资源配置效率与既有城市结构性矛盾之间的冲突。在这种冲突的夹缝中，加快建设都市圈、城市群是一个必然选项，准确地说，是一个逼出来的、不得不采取的选项。
  概而言之，都市圈发展通过疏解核心城市的结构性矛盾扩展城市化空间，小分散、大集中，实现大城市、超大城市的转型升级。都市圈的发展，重点是“圈”的发展，通过“圈”与核心城区的结构调整和再平衡，提升城市发展的空间、质量、效率和可持续性。
  具体说，有利于产业结构调整，特别是制造业在降成本的基础上提高专业化水平；有利于人口结构调整，大幅度改善居住环境和生活品质；有利于职住平衡，减缓拥堵、污染和通勤压力问题；有利于进城农民工和其他外来人口改进居住条件，获取应有的基本公共服务；有利于扩大投资和消费需求，提高已有产能利用率，形成重要的经济增长新动能；有利于带动创新和绿色发展，促进生产生活转向高质量、可持续、有韧性的新发展方式。
  4、试错
  回到现实，都市圈建设面临不少思想观念、体制机制和政策方面的阻力与约束，这就是下一步深化改革要解决的问题。
  加快大城市城乡接合部的农村土地制度改革，重点是农村集体建设用地与国有土地同价同权、同等入市，同时创造条件推动宅基地向集体组织外部流转。
  农地入市、宅基地流转获取的收入，应优先用于完善相应地区农村人口的社保体系，使他们与城里人一样，生活不再依赖于土地，而是由更为有效和稳定的社会安全网托底，这同时也提高了土地利用效率、增加了农民的收入。
  以强有力的制度政策防范以权谋私的腐败行为，增强透明度和社会监督。
  推动农村基层治理结构的改革转型，集体经济组织管理和行政管理职能适当分开。
  改革、创新、完善国土空间和城市规划的形成机制，市场在这个领域也要发挥决定性作用，依据人口流动的市场信号适时调整规划、配置公共服务资源。
  创新都市圈建设的体制机制，立足于调动市场力量，同时以正确方式发挥政府作用。
  以上几方面的改革都很重要，但都不容易，有的是长期以来未能啃下的硬骨头。深化改革的机制也很重要，应坚持顶层设计、基层试验。
  顶层设计，主要是指方向、画底线。
  所谓指方向，应当是明确改革要有利于推动城市化进程，有利于提高全要素生产率，有利于满足人民日益增长的美好生活需要。
  所谓画底线，是指坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线。
  在此前提下，应当给地方、基层、企业和个人更大的自主选择的空间，允许、鼓励、保护担当精神和创新精神，因为究竟什么样的做法适合国情、省情、市情，事先并不清楚，需要通过大量试错纠错才能找到对的办法。这是中国改革开放中被事实证明行之有效、应当继续坚持的一条基本经验。（来源：全球化智库CCG）