分区考核创新流域水生态环境管理模式

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  深入打好太湖治理攻坚战
　为贯彻落实习近平生态文明思想，江苏省环境科学研究院基于发达国家开展流域分区管理的经验，以及“水专项”形成的流域水生态功能分区共性技术，针对以往以单一水质目标管理为主、忽视对水生态系统的保护、忽视水生态系统的区域特征和空间差异、忽视水—陆生态系统的整体性等问题，遵循“人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然”的理念，在江苏省太湖流域研究划定了49个水生态环境功能分区，确定了各分区的管理目标、评价方法、管理规定及各部门的职责分工，形成了《江苏省太湖流域水生态环境功能区划（试行）》（苏政复〔2016〕40号）（以下简称《区划》），并由江苏省人民政府批复印发实施，率先在国内实现了水生态环境功能分区管理体系的落地应用，推进了江苏省乃至全国水环境管理实现“四个转变”：从保护水资源的利用功能向保护水生态服务功能转变，从单一水质目标管理向水质、水生态双重管理转变，从目标总量控制向容量总量控制转变，从水陆并行管理向水陆统筹管理转变。
　　《区划》明确了49个分区的生态功能与服务功能，设定生态I级区～生态IV级区四个等级，同时根据各分区生态环境特征赋名，制定了各分区的水生态环境管控、空间管控、物种保护三大类管理目标及分期分步实施计划。具体如下：（1）水生态环境管控目标包括水质、水生态健康和总量目标，用以明确考核断面目标要求、确定分区水环境容量；（2）空间管控目标包括生态红线、湿地、林地管控目标，与生态保护红线等规划相衔接，要求确保生态空间屏障不下降，生态功能不退化；（3）物种保护目标包括底栖敏感种、鱼类敏感种和保护物种，统筹推进全面保障流域水生态系统健康。
　　为实现《区划》中分区、分类、分级、分期的太湖流域精细化管理目标，“十三五”期间，国家水体污染控制与治理科技重大专项“太湖流域水环境管理技术集成与业务化运行”项目设置了“太湖流域水生态环境功能分区管控策略研究与业务化运行”课题（2018ZX07208-004），由江苏省环境科学研究院牵头组成研究团队开展研究，率先探索分区管理考核，推动《区划》中的水生态环境功能分区管理目标落地。
　　大胆创新分区管理考核技术，实现水生态环境功能区划考核业务化应用
　　《区划》明确了江苏省各有关部门的职责分工，要求江苏省生态环境厅加强跟踪监测、督促检查和考核评估，要求江苏省太湖办将水生态管理和空间管控目标逐步纳入太湖流域地方政府考核目标责任书，定期监督考核分区、分级目标任务完成情况。为确保水生态环境功能分区管控目标的实现，江苏省环境科学研究院“水专项”课题组对考核体系开展了深入研究，经过多次征求相关管理部门以及多名行业专家意见，形成了《江苏省太湖流域水生态环境功能区划考核办法（试行）》（以下简称《考核办法》）。
　　《考核办法》明确了各项指标的分期考核内容及考核细则，确定了太湖流域水生态环境功能区划考核方式，给出了水质、水生态健康、总量控制、生态红线管控、生态用地、物种保护等指标的定义、考核要求和计分方法，建立了水生态环境功能分区管理考核评价、监督管理及保障体系。《考核办法》分四章共二十条，根据水生态环境功能分区与行政区划相结合、年度考核与分期考核相结合、定性与定量考核相结合等原则，在49个水生态环境功能分区的基础上，按县级市（区）考核。重点针对水质、水生态现状以及《区划》管理目标中涉及的水生态管理目标、空间管控目标和物种保护目标三个方面开展考核。考核结果满分为100分，80分及以上为优秀、70分（含）到80分为良好、60分（含）到70分为合格、60分以下为不合格。《考核办法》针对各指标的具体评分标准、数据来源、统计口径、责任部门均做了详细规定，保障了考核的可实施性。
　　《考核办法》已纳入江苏省生态环境厅、中共江苏省委组织部出台的《江苏省打好污染防治攻坚战设区市2020年度成效考核细则》（苏环办〔2020〕345号）（以下简称《考核细则》），《考核细则》明确要求江苏省生态环境厅“实施生物多样性保护工程，太湖流域按照省政府批复的《江苏省太湖流域水生态环境功能区划（试行）》要求，开展水生态环境功能区划分级管理试点”，通过对各分区进行评估，实现了区划考核的业务化运行。
　　紧密围绕考核办法，形成“评—考—绩—管”全链条的分区管理集成体系管控目标的实现需要考核的推动和实施方案的引导，课题紧紧围绕《区划》管理与考核的需求，构建了太湖流域“评—考—绩—管”水生态环境功能分区管理集成体系。通过对太湖流域水生态环境功能分区现状调研，开展了太湖流域水生态环境功能分区水生态变化趋势分析与质量评价方法优化研究；依据太湖流域水生态环境功能分区水生态管理、空间管控、物种保护三大类分类管理目标，设计了省、市多层面、生态环境多目标及水陆统筹等多要素的分区管理考核办法；基于分区质量评价结果，构建了多层级、多指
　　标的综合绩效评估指标体系，开展了多层级、多指标的分区管理综合绩效评估，并跟踪评价流域重要生态敏感区水生态变化趋势；基于水生态环境功能分区的生境诊断及生态修复途径研究，识别了影响不同分区水生态修复的关键因子，同时建立了支撑不同类型区域生态改善的水生态修复技术方案；通过流域水生态环境功能分区目标达成率及治理需求分析，采用多目标最优化管控方案筛选模型，研究制定了太湖流域水生态环境功能分区管控实施方案。
　　1.全面开展了三期水文—水质—水生态调查，系统分析了流域水生态变化趋势
　　课题组在江苏省太湖流域研究布设了201个水生态监测点位和96个典型生境监测点位，对太湖流域水生态环境功能分区开展了平、枯、丰三期水文—水质—水生态系统调查和历史数据调研，构建了包含生境、水文水动力、水质、水生态、底栖动物、浮游植物、鱼类、底泥等60余项指标的太湖全流域基本信息数据库，全面掌握了江苏省太湖流域水生态质量现状。
　　结合相关历史数据，课题组分析了流域水生态变化趋势，研判了水生态环境主要问题。结果表明，“十三五”期间水生态健康状况优于“十二五”时期，但依旧存在以下问题：水生生物方面，底栖动物群落结构简单，湖库浮游藻类中蓝藻门密度大；水质方面，流域水质总体处于Ⅲ类~Ⅳ类，总磷浓度整体呈上升趋势；水生态健康方面，太湖流域水生态健康状况总体处于中等水平，太湖西北部、苏州北部、阳澄湖等区域水生态健康指数较低，水生态健康状况较差。
　　2.完善了水生态环境质量评价体系，支撑水生态评价目标管理
　　根据对全流域水生态环境质量状况的综合调查摸底发现，受不同干扰因素影响，局部区域水生态环境质量存在一定波动，但流域总体呈改善趋势，课题组秉持全面保障水生态环境健康的理念，进一步优化了现行太湖流域水生态环境质量评价指标体系的指标结构，完善了鱼类、生境等指标，构建了包含物理、化学及生物完整性的更完备的水生态环境评价指标体系，进行了水生态健康评价。此外，课题组尝试通过分子生物学技术手段进行快速生物监测，以分子生物学指标辅助传统生物学指标，建立了基于快速生物监测的太湖流域水生态环境功能分区水生态健康评价方法，极大地推进了太湖流域水生态健康监测工作。
　　3.构建了太湖流域水生态环境功能分区管理绩效评估体系
　　考核是推动管理政策有效实施的重要保障措施，在太湖流域开展水生态环境功能分区管理考核工作具有重要意义。课题组编制了《考核办法》，以约束相关地方政府围绕考核目标定期开展考核与评价，为了进一步加强责任落实与考核，课题组在科学合理地考核分区管理的实施效果、识别分区管理体系的关键因子的基础上，从指标构建、绩效评估、绩效预警及绩效模拟等方面构建了太湖流域水生态环境功能分区管理绩效评估体系，对水环境改善、生物多样性保护和土地利用空间管控的效果进行了评估，明确了水生态环境功能分区管理上存在的主要问题，并探索了分区协同管理机制，从管理角度提出了不同时空边界下的水生态环境功能分区重点管控方向、政策建议及保障措施。
　　4.形成了多目标最优化的分级分区管控实施方案，推动落实分区差异化生态修复
　　为满足《区划》的近远期目标，落实水质和水生态保护并重，使流域各类水污染治理和水生态修复措施，切实按照生态系统的整体性、系统性及空间差异性精准施控，逐步实现太湖流域的分区、分类、分级、分期管理，课题组以江苏省太湖流域49个水生态环境功能分区为管控单元，基于水生态管理、空间管控和物种保护三大管理目标要求，以“基础调查、问题识别、多目标管控方案优选”为技术路径，从太湖流域水生态环境功能分区层面上进行陆域—水域系统调查，利用“驱动力—压力—状态—影响—响应”模型进行水生态环境问题诊断，构建了基于治理成本效益、公众满意度和环境功能治理的多目标最优化管控方案筛选模型，利用非支配排序遗传算法筛选、优化总量管控方案，制定管控措施，构建了太湖流域各水生态环境功能分区管控体系。基于太湖流域基本信息数据库，课题组分析了水生态环境功能分区的生境特征和生态修复需求的共性属性，对不同水生态环境功能分区进行多维诊断及分型，确定了各水生态环境功能分区差异性的生态修复途径和长效维持及运营机制，编制了《太湖流域水生态环境功能分区管控实施方案》，针对每个分区制定总量管控、水生态管控、空间管控、物种保护四大管控任务及分期分步实施方案，差异化地提出了控源截污、水质净化、内源治理三方面协同管控的污染治理措施，同时设计了湿地修复与保护、水生植物群落构建、生物多样性恢复组合的生态修复方案，并对管控方案从成本投入估算、目标可达性分析、投资效益、保障措施等方面进行必要的说明，最终形成了49个水生态环境功能分区的污染削减方案和水污染防治、生态修复、空间管控、物种保护等方面的管控措施清单。
　　有力支撑政府管理，促进流域水生态环境质量持续好转
　　“太湖流域水生态环境功能分区管控策略研究与业务化运行”课题的研究深化了流域管理体系，创新了流域水生态环境管理模式，为太湖流域水生态环境精细化管理提供了技术支撑，有力推动了江苏省太湖流域水生态环境的整体保护、系统修复和综合治理。开展水生态环境功能区划分级管理试点以来，流域水生态环境质量明显好转，与2017年相比，2020年国、省控断面水质达到或优于Ⅲ类断面比例由68.6%提升至91.1%，水生态健康指数提升了12.5%，逐步保障了流域水生态系统健康，助力深入打好太湖治理攻坚战，为江苏省乃至全国生态文明建设和生态文明体制改革探索新路径，积累了可复制可推广的新经验。（来源：“太湖流域水生态环境功能分区管控策略研究与业务化运行”课题组供稿）