大棚房出现“新变种”，整治为何这么难

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苏杰德

  大棚房问题并不是这几年才出现，但国家真正关注并采取严厉措施是从2018年开始。2018年，有媒体报道北京周边存在买卖木屋别墅的情况。有关部门通过对京津冀三地初步排查发现，大棚房问题集中分布在京津的郊区县和河北省涿州、大厂等环京市县，购买者七成以上是城市居民。当年8月，自然资源部、农业农村部联合部署在全国开展大棚房问题专项整治行动。
  这次专项行动计划在2018年8月至12月完成大棚房的清理查处工作，并对地方进行抽查核实，对于自查清理工作不彻底的地方，采取通报、约谈方式督促整改。整治行动难度超出预料，行动也延期至2019年4月。截至2019年3月17日，全国共发现大棚房问题16.8万个左右，涉及占用耕地13万亩。
  但仅一年多时间，大棚房在各地都出现了反弹。今年3月，央视财经《经济半小时》曝光山西省临汾市襄汾县新城镇邓曲村销售“木屋别墅”——宣传资料里14.8万元一套，客厅、卧室、干湿分离的卫生间一应俱全，木屋和院子占地面积达到100平方米。销售人员拿出的土地租赁协议显示，邓曲村村民委员会以租赁形式，将村集体的1020亩土地，租赁给襄汾县德瑞农业科技有限公司，进行生态农业发展、农副产品加工销售、观光旅游项目开发及康养等。
  在第一阶段整治后，大棚房出现了很多“新变种”，不再直接建别墅销售，更多表现为农业旅游项目。从自然资源部今年1月通报的22宗违法问题看，将违法占用的耕地用于餐饮、烧烤、儿童游乐园等配套设施建设非常普遍。比如，湖南省娄底市涟源市宇城公司未经批准占用耕地77.68亩（其中70.68亩基本农田），在蓝莓产业园内建设水上乐园、游船、滑道以及接待中心、餐厅、卫生间等非农设施；山东省日照市日照水务集团违法占用耕地建设卡丁车场、房车基地。还有的用于建设跑马场、真人CS场地、射箭场等非农设施，有的用于建设“茶艺一条街”、多功能厅、欢乐天地农耕文化馆、军事体验馆、百鸟园、创意手工馆等。
  山西大同平城区农业嘉年华项目是此次被通报中最典型的农业文旅项目之一。该项目位于山西省大同市平城区水泊寺乡马家小村，项目计划总投资29045.7万元。这是一个地方政府站台，主动招商的项目。资料显示，大同农业嘉年华项目的目标是，以“农业+文旅+科技+产城融合”为经营理念，配套有大同独有的北魏风情商业步行街等诸多休闲农业文旅项目，形成集农业种植、休闲农业观光、特色餐饮 、特色住宿、科普教育为一体的现代农业产业聚集地及休闲农业旅游目的地。
  国家自然资源总督察办公室的通报称，平城区农业嘉年华项目问题属于典型的违法占用耕地建设大棚房问题。通报显示，2018年12月，大同市有道城市发展投资有限公司违规改变备案的设施农用地用途，在大同市平城区马家小村农业嘉年华项目的8栋钢架大棚内建设餐饮娱乐、休闲观光、培训教学等非农业设施，占用耕地105.20亩，其中永久基本农田13.80亩。
基于这些新情况，5月份召开的大棚房整治“回头看”视频会议上，自然资源部和农业农村部提出，聚焦三类问题：一是以设施农业为名占用耕地违法违规建设与农业发展无关的设施；二是在农业大棚内违法违规占用耕地建设住宅、餐饮、娱乐等改变耕地性质及用途的非农设施；三是农业大棚看护房建设面积严重超标准。
  大棚房问题不断出现，原因之一是利益驱动。黄祥富介绍，利用大棚名义做餐饮、地产、仓库等和农业无关的产业，前些年很火爆，“有些地方节假日就相当于一个旅游景区”。
  之所以反复出现这类打擦边球的大棚房现象，浙江财经大学不动产研究所赵建强撰文认为，这与当下管理制度和政策方面的不清晰有直接关系。“设施农用地备案时要求明确填报生产设施、附属设施、配套设施占地面积、建筑面积、建筑结构和层数等，但实际备案后，很多地方没有跟踪监管，出现少备案而多占、改变农业设施范围、用途和结构等问题。有的因为设施农业经营不善，改变用途用于出租办厂，用于发展乡村旅游、农家乐、农产品深加工以及饮食娱乐、酒庄、住宿、展销等。”
  文章还指出，“有的地方农村一二三产融合发展的用地需求，往往通过设施农用地的名义予以满足，混淆二者的界定标准。比如，葡萄、猕猴桃、桃子、橘子、杨梅等水果采摘后，产品展示、游客就餐及休闲娱乐、集中停车场、住宿等场所，各地都希望能搭上设施农用地的便车予以解决，超范围乃至扭曲使用设施农用地政策。”
  违规大棚房拆了之后，休闲农业还有没有出路？一些地方如履薄冰，也有一些地方意识到新问题。四川省提出，针对“大棚房”清理整治专项行动中反映出的农家乐需求旺盛问题，将研究建立长效机制，综合采取土地利用计划规划管控、村庄土地布局调整等措施，既坚守耕地保护红线，又为乡村振兴提供要素保障。