张岸元：加征关税取消与否渐成美内政问题

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张岸元（中信建投证券首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事）

  2018年7月到2019年9月，特朗普政府对中国输美商品不断加征关税。该政策涵盖商品规模之巨、实施进程之蛮横冒进，在国际贸易史上无前例。由于国际分工固有格局，政策面和市场主体不断做出调整以及疫情冲击因素，过去几年，我对美出口仍快速增长，美对华巨额逆差局面依旧。但这并不表明加征关税的影响可有可无，更不表明所谓美方承担了全部加征关税成本、美国消费者为此买单。常识告诉我们，被加征关税方的利益必然因关税受到侵害，不同主体之间的收入分配格局必然因关税而显著变化。随着当前全球产业链渐次恢复，我国出口全球份额逐步回归常态，问题到了需要解决的时候。
  一、美国联邦财政关税收入大幅增长
  据美国会预算办公室的数据，在2018年特朗普政府对中国商品加征关税之前几年，美国每财政年度（头年10月至当年9月）关税收入约为350亿美元上下。加征关税后，关税收入迅速攀升，2018年为413亿美元，2019年为708亿美元，2020年为686亿美元。期间，美国进口金额并无显著增长，2020年的进口甚至还小幅下降，故而关税收入增长主要来自税率提升。虽然特朗普政府也对其他经济体进口商品加征关税，但涉及金额、税率，都远不及对华。因此可以确认，联邦财政新增关税收入主要来自对中国输美商品的加征。

  ——2018财年，头三批商品关税落地。2018年7月、8月，第一批和第二批共500亿美元商品加征25%关税生效；2018年9月，第三批2000亿美元商品加征10%关税生效。当年美关税收入迅速升至413亿美元，比2017财年增加约19%，而当年美国进口金额仅增长8.2%。据此匡算美关税相比2017财年多增的67亿美元中，约39亿美元因对华加征关税产生。
  ——2019财年，关税继续加码。2019年5月，第三批2000亿美元商品关税税率升至25%；2019年9月3000亿美元A清单（约1000亿美元）商品加征15%关税生效。当年美国关税收入大幅增长至708亿美元，比2017财年增加105%。而当年美国进口金额相比2017财年仅增长10.2%。据此匡算美国关税相比2017年多增的362亿美元中，约327亿美元因对华加征关税产生。
  ——2020财年，关税整体仍处高位。2020年2月，3000亿美元A清单（约1000亿美元）商品关税税率从15%降至7.5%。当年美国关税收入降至686亿美元，比2017年增加98%。而相比2017财年，美国进口金额负增长1.1%。据此匡算美国关税相比2017年多增的340亿美元中，几乎全部因对华加征关税产生。
  ——2021财年，美对华关税未做整体调整。美国国际贸易委员会(USITC)匡算，该财年前八个月（到今年5月）美国将征收关税505亿美元，相比2017财年前八个月关税的210亿美元增长141%。而相比2017财年前八个月，美国2021财年前八个月进口金额仅增长11.7%。据此匡算美国关税相比2017年多增的295亿美元中，约271亿美元因对华加征关税产生。
  综合以上方面我们估算，从2018年下半年加征关税到今年5月，美国联邦财政通过对华加征关税，多获取了近千亿美元关税收入。这是不可否认的事实。
  以上估算可以从其他口径数据得到验证。如，根据美国国际贸易委员会数据，我们测算，2020财年中国商品贡献了约434亿美元关税，相比2017财年的134亿美元增加300亿美元，而其他国家贡献没有显著变化。

  二、究竟谁在为关税买单
  谁为关税买单，取决于双方的定价权，中方的供给弹性和美方的需求弹性等因素，具体结果反应在加征关税商品价格上。事实上，通过对输美商品到岸价的统计分析，能够清晰、无争议地得出各方直接损益的结论。如果加征关税后，到岸价不变或反而上升，说明是美国进口商或消费者全部承担了关税成本。如果到岸价下降——视到岸价下降幅度情况——说明中方全部或部分承担了关税成本。但政治立场扭曲了当局对加征关税在中美间负担情况的判断。
  （一）特朗普逻辑的政策含义
  前总统特朗普一直矜夸“中国通过贬值和倾销支付了关税”，美国因此毫发无损。这一说法的真实性权且不论，其政策含义显而易见，即：中方不宜轻易考虑动用汇率、尤其是财政手段对冲加征关税对我国经济的负面影响。这一点，与我们许多人“条件反射式”的应对倾向大相径庭。
  政策性主动贬值相当于把中国部分商品无偿送给美国。提高出口退税率等财政补贴措施更不可取。该政策旨在帮助中国企业提升出口价格竞争力，维持在美国的市场份额。坏处是：减少了美国企业和消费者的福利损失，缓解了加征关税政策在美国内的压力。不仅如此，美国加征关税，获得关税收入；我国提高财政补贴力度，耗费了财政收入。整个过程的理论标准利益流向是：我国财政到中国企业、中国企业到美国企业和消费者、美国企业和消费者到美国财政。略过中美两国企业和消费者中间环节，中美间的收入分配格局变化，主要发生在两国财政之间。
  （二）民主党当局的认知
  与特朗普逻辑不同的是美国学界、尤其是耶伦财长的观点。任前和任后，她曾多次表示，加征对华关税，实际上是由美国消费者买单，并且会伤害美国的经济，甚至降低全球经济增速。
  美方掌握贸易相关详实数据，能够非常准确地测算中美双方关税承担比例。市场研究机构虽然不掌握详细底层数据，但同样可以采取一些方法进行计量。我们使用“对数差分面板数据回归”方法，对2015年1月至2021年5月间全部中国输美产品（包括四批加税品及未加税商品）HTS10口径的贸易数据进行回归。计量结论是：控制其他因素不变，每加征关税一个点，加税当月以美元计价到岸价格将下降0.23个点，1年后降幅达到0.58个点；美元兑人民币汇率每上升1个点（即人民币贬值1%），以美元计价的到岸价格将下降0.18个点。
  该计量结论的政策含义是：中方和美国国内共同承担了加征关税的成本；随着疫情演进、时间推延，美方承担的比例开始上升。
  ——到岸价的变化大体分为三个阶段。一是价格下降阶段，期间，美国承担了约42%的关税成本，中方承担了58%；二是价格低位徘徊阶段，期间，美国承担了约36%的关税成本，中方承担了64%；三是价格恢复上涨阶段，期间，美国承担了约47%的关税成本，中方承担了53%。
  ——汇率在其中扮演了重要作用。人民币越升值，到岸价越是回升，美方承担的比例越大。汇率变化对到岸价的影响存在时滞，第三批2000亿美元商品到岸价价格指数与滞后六个月的人民币汇率相关性高达-0.79。当然，鉴于人民币汇率形成机制的复杂性，我们很难说过去几年的贬值是否与加征关税关联。

  三、未来如何演进
  综合近期美方各种表态，拜登政府对取消加征关税的态度似乎是“亦无不可”。降低关税对缓和美国内物价上涨压力有边际作用，代价是联邦财政关税收入必然大幅下降。按照本文的分析结论，随着关税成本越来越多地由美方承担，是否取消加征关税也越来越成为拜登当局需要权衡的国内利益格局问题。
  有意思的是美国2022财年预算案对关税收入的估算。该预算案估计，截至今年9月的2021财年，关税收入将高达850亿美元。但2022财年，关税收入将大幅下降到570亿美元；之后两年，将进一步下降到每年450亿美元。鉴于美国关税收入的大幅上涨主要源于对华加征关税，关税收入的大幅下降的预算，不由让人产生联想——至少美国财政已经开始考虑降低税率场景。
  当然，在美行政当局看来，关税并非本届政府加征，由民主党政府降低或取消它的同时，最好能从中方拿到新的对价。这些对价也许包括落实安排新的采购、中国进口关税率有新的下降等。