李济时：社会转型期基层治理的“担负”与“减负”

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李济时（山东大学当代社会主义研究所、国家治理研究院研究员，山东大学政治学与公共管理学院教授）

  中国作为一个大国，自古以来，就有“郡县治则天下安”的传统。当今时代，县域治理的重任又具体落在乡镇街道一级的基层上面。经济社会转型和百年变局交织，使得国家面临前所未有的挑战，这些挑战带来的压力也层层传导到基层。但基层的人力和物力资源都毕竟是有限的，这就导致了长期以来尤其是近些年凸显的基层负担重、基层干部普遍“忙”与“累”的现象，需要引起充分的重视。
  对于基层负担的问题，笔者认为应该从两方面看待，一方面，社会转型期大国的基层治理必然面临更大的挑战，需要基层更多的担负、更大的担当；另一方面，基层负担也有诸多不合理之处，特别是有许多与基层的权力和资源不相匹配的地方。这就使得基层减负有其必要性，也有其可行性。
  社会转型期基层治理的负担来源
  基层负担问题已经长期存在，而且近些年日益严重。从对基层的调研中可以发现这些问题引起基层政府和公务员的严重焦虑，同时也可以发现，这一问题的成因是深层次和多方面的。
  第一，从整体上看，基层政府责任大、负担重，是我国宏观行政体制的一种必然反映。作为权力集中型和全能型政府，其实不仅基层政府，我国各级政府都承担着繁重的职能，从政治到经济、从社会到文化、从安全生产到环境卫生、从乡风民俗到文体活动，几乎无所不包。只不过，在乡镇政府之上的各级政府都高度部门化，而“属地管理”决定了在乡镇一层不得不承接从中央到地方各上级政府的各种指令和任务，而缺乏自主决定本地事务的权限。基层政府的地位低、缺乏发言权，除了副省级城市，一般的乡镇政府只是科级。尽管县级政府的直属部门也是科级，但是毕竟是“上级部门”，也有权对乡镇的各项工作发指令、提要求。
  “上面千条线，下面一根针”，成为这一状况的生动反映。基层干部一个人有时要对接多个上级部门。上级安排的很多工作时间紧、任务重、调度频繁，多个部门有时还同时安排工作任务，基层工作人员疲于应对各种调度，有时候难以实质性地开展工作。而对接的村庄社区往往多达数十个乃至五六十个以上，人民群众数万，角色切换频繁，任务艰巨，任何一项工作的推进都需要耗费较大的人力、物力、财力，这对于人员有限的基层政府来说工作量确实很大。而且基层干部还要参与很多临时性的重大任务，比如在疫情防控关键阶段需要全天驻守在社区，春秋护林防火季、夏季防汛、重大活动安保维稳、换届选举等等都需要值班或参与相关工作。这种情况下，刚性的本职工作也不能耽误，加班加点成为常态。
  第二，近些年基层政府负担尤其重、事务尤其多，也是我国社会和政府职能处于转型期，改革处于攻坚深化期的反映。计划体制与市场体制转换形成的诸多历史积案仍然影响着现在的基层治理，大量历史遗留的问题都需要基层来消化处理。很多基层政府不仅是市场的管理者，还是市场的参与者，拥有一定数量的企业或市场主体。十八大之前，基层政府存在组织涣散、功能弱化的现象，也由于比较突出广泛的腐败现象导致基层政府在民众中的影响力严重下降。十八大之后，在全面从严治党和全面落实人民本位方针的指引下，各级政府尤其是基层政府不仅在持续调整、重塑和强化，而且需要消化前些年遗留下来的种种问题，需要处理改革、稳定与发展过程中的种种矛盾。这也是当前基层政府负担重的重要背景。
  当前基层一项重点工作就是推进乡村振兴，但是大多数村庄仅依靠自身力量很难实现。在发展过程中，基层工作人员需要配合上级政府的规划，对外部做招商引资的工作，对群众做大量的关于征地拆迁的工作。不少基层乡镇的骨干干部除本职工作，还被任命为包村干部，日常工作之外还需要兼顾所包村（居）的一切事情，村里的任何工作都需要包村干部安排督促。要完成任务需要付出大量常规工作时间之外的精力，而完不成任务则会受到上级部门的批评乃至追责，心理压力巨大。
  第三，严格繁琐甚至略显僵化的各种考核机制和“一票否决制”，使得基层政府疲于应付。对下级政府和部门进行绩效评估和政绩考核，成为上级政府以量化手段制约、督促下级政府的“法宝”。绩效考核是行政组织内部管理的一大进步，但是各上级部门都想把本部门的工作纳入考核指标，且部分工作任务出现过度规范化、标准化问题，和基层实际情况差距较大。比如规定社区注册志愿者人数达到户籍人口的10%以上，对于部分以老人、妇女、孩子为主的社区来说，要求和标准都比较高，完成难度较大。很多“一票否决制”都是有根据和有必要性的，保证了重大政策的贯彻和重大事务的完成，比如意识形态、环保、安全稳定、防疫等，这体现了权力集中下“压力型体制”的特点。但是由于“一票否决制”比较僵化，使得基层政府在处理大量日常性事务的同时，需要在关键领域投入远远超出常规的精力、人力和物力。
  官僚主义和形式主义的大量存在，使得基层本来就捉襟见肘的人力资源更加不堪重负。基层的负担很多是上级压下来的，这些任务大多数是必要的、经过研究的，不过也有不少部门和领导布置工作不考虑基层实际就往下压，有没有用先干了再说，甚至有些工作任务是围绕着领导喜好来开展。上级机关对基层情况不了解，出台政策脱离实际，到基层没办法落实，但基层不会也不敢违背上级要求，只能用走形式来应付。这导致无谓的工作激增，基层负担加重。
  第四，除了大量日常性事务和“一票否决制”压力，不断产生的运动型事务带来的压力不亚于“一票否决制”。除了“压力型体制”，我国的行政组织还有“运动型体制”的特点，很多事务倾向于通过运动获得快速和通盘解决。这些事务有的是偶发性的，比如因为新冠肺炎疫情而导致的抗疫事务、因为重大活动导致的维稳事务等；也有政策性的，比如近些年的移风易俗行动、厕改运动和清洁取暖行动等。这些事务和政策都关系到国家的关键利益、关系城乡长远的发展，具有其根本性和重要性。但是，在一些总体政策出台的过程中，没有广泛听取基层的意见、没有充分考虑基层的情况，没有积极为基层配备适当的条件，导致基层政府人员不得不加班加点，长期处于“五加二”“白加黑”的状态。在执行政策和与普通民众对接的时候，又面临很多的错位、矛盾和困难，为完成考核指标，有时不得不敷衍、形式化执行甚至是作假。比如清洁取暖工作搞一刀切，不考虑农村实际情况，其实很多普通村民根本烧不起清洁燃气。基层政府为了完成上级任务，挨家挨户安上了壁挂炉应付检查。检查完之后，这些造价不菲的壁挂炉就成了装饰品。
  第五，基层政府工作人员“忙”“累”不单纯是因为上级政府的政策和任务繁多，也是因为正式编制人员偏少，而且存在着一定数量的冗员或“清闲人员”。尽管有的基层乡镇街道看起来有上百名甚至更多的工作人员，但是具有正式编制的工作人员偏少。“考核”“追责”机制又让基层政府把庞大的任务量分解到为数不多的可以追责（即有编制）的公务员身上。而扶贫、创城、疫情值班、12345热线处理、安保维稳、拆违拆临、疫苗接种等临时性任务层出不穷，一个基层公务员常常同时出现在多个指挥部和责任人员名单上。一个基层公务员的一天往往是上班后赶到单位处理日常工作和临时性任务，下班后入户去所包的村和社区，半夜回单位汇报入户情况，一天中还要抽出一定时间完成学习、政务类APP的任务。
  这些有正式编制的工作人员中又有相当部分的冗员，这些冗员的存在有着复杂的原因。我国政府部门乃至事业单位的人事管理都比较僵化，一旦进入体制，一般都不会被轻易辞退。由于基层晋升途径狭隘、激励机制不健全、发展空间有限。在基层晋升提拔过程中，论资排辈现象突出，尽管考试选拔程序可以绕开论资排辈，但是往往有工作年限要求和年龄要求，工作年限达到后年龄已大，参加考选的“窗口期”并不宽余。很多年龄偏大的基层公务员在缺乏晋升途径和激励的情况下，容易陷入职业倦怠，不再积极寻求晋升，也不愿离开体制，而是满足于保持当前稳定的工作。尽管职务与职级并行的政策已经在基层实行，但是毕竟职级也是有限的，大量的职业倦怠和消极现象还是无法有效克服。
  第六，基层政府向下面对的村庄社区人力和物力资源严重不足，也加重了基层政府工作人员的负担。尽管存在着村民自治和社区自治，但从行政服务角度看，村庄社区也算是乡镇街道的“下级”。但是这个“下级”组织并不在行政序列中，人员和资源配备远远不足以承担大量复杂的行政服务事项。村庄社区工作人员老化、一人身兼多职，业务水平参差不齐，在政策理解、具体实施操作落实等方面存在不同程度的困难，为了及时完成上级的任务，基层干部很多时候不得不替“下级”村庄社区完成工作。由于村庄社区较多，无形中大大增加了基层干部的工作量。
  基层负担困境对基层治理的消极影响
  基层减负在强调了一些年后有所减轻，但很容易反弹。这就有些类似中小学教育中一直强调“减轻学生课业负担”“注重素质教育”等，后来一看负担不仅没有减轻，甚至还有越减越重、越减越乱的趋势。基层负担重的困境对基层治理造成多方面的消极影响。
  其一，上级政策与基层现实情况和民情的脱离。基层政府忙于完成上级的任务、应付上级的检查，客观上缺乏与普通民众的沟通和交流，更容易导致“眼睛向上看”，而不是有效地走群众路线。长期来看，这会使得基层政府忽视民意民情表达机制的构建、削弱在普通民众中的影响力。尽管上级的政策一般都是有利于普通民众，给他们带来利益的。但是，如果缺乏与民众现实情况的对接、缺乏与民众的沟通与交流，这些好的政策民众也可能不领情，甚至引起不满。
  其二，基层政府忙于完成上级任务指令，精力分散，自身工作缺乏规划和整体性。现在各级领导机关干工作主要还是依赖向下级要材料、要表格、要数据等，有效管用的新办法新手段不多。各种不科学不合理的痕迹管理等现象依然大量存在。上级部门考核监管机制不科学、标准不统一，往往流于形式，或者脱离基层实际，不仅无法有效地起到推动工作的作用，问责泛化简单化反而导致部分考核监管指标变成基层负担，使基层疲于应对。此外，上级部门职能交叉，多头布置工作、导致基层政府花大量时间应付，重复工作，而自身工作缺乏主动性、规划性，缺乏效率，一旦出了问题却无人负责，部门之间推诿扯皮。这不仅干扰了市场主体的正常运转，而且也影响了政府的公信力。
  其三，部分基层干部陷入消极倦怠情绪，甚至选择“躺平”。在基层政府负担日益沉重的情况下，大量的负担往往落在那些仍然具有积极性、处于关键岗位或者新来的年轻人身上。基层干部上升通道有限，待遇偏低，工作任务繁重，资源经费紧张。他们需要经常性下村开展像扶贫攻坚、环境整治等工作。但往往没有公车可用，只能“私车公用”，每年自己承担车辆燃油费、修车费，花费较大。在一些地方，一名普通的乡镇干部手机中的微信工作群多达30余个，还要使用各种五花八门的政务APP，每天在学习APP上的积分还有要求。乡镇干部每天都要花费大量的时间来应付这些“指尖上的形式主义”，致使基层干部茫然无奈、疲于应付。如此大的工作负担，工作中不出问题万事大吉，一旦出现问题，就会追究相关干部责任，落下监管不力的处分，这让基层政府工作人员工作起来战战兢兢，心理压力较大，很多时候不求有功，但求无过。长期下去，造成基层干部怕干事、怕被举报、怕被问责，更怕的是不听解释一味追责问责。当前问责多指向一线干事的干部，这让他们背负了很大的政治压力和心理压力，带来的负面效应就是不敢说真话。
  其四，基层自治和社会组织发展被有意无意忽视，长期看不利于基层治理现代化。在上级政府的考核压力和各项紧急任务追责压力下，基层政府往往出于追求一时办事效率的考虑，把管理和控制作为首要手段来运用。正如有学者指出的：“动员式治理和项目制治理一定程度上束缚了基层社会发展活力。”长此以往，村庄社区的自治组织将逐渐萎缩，自治能力逐渐弱化，乡村振兴所要求的发挥“新乡贤”作用更无从谈起。
  合理、切实为基层减负的路径
  从我国行政体制和社会转型期的现实来看，基层政府与各级政府一样，必然要担负重大而广泛的政治责任和行政职能。但是，也存在着大量不合理的负担和基层权能、权责严重不符的问题，需要引起充分的重视。在对基层工作人员进行严格要求的同时，也应该注意到他们的正常工作和生活需求，给予切实的体谅和关爱。
  第一，向基层赋权，及时化解基层的政策难题。各级政府在政策出台前多听取基层政府和普通民众的意见，不能仅仅让基层执行上级的政令，协助上级政府完成任务，也应该为基层分忧解难纾困。基层面临大量的房产纠纷、土地租金、安置补偿等历史遗留问题，但是由于涉及政策，超出基层处理能力。基层最怕的是出现政策难题，但是上级不接招，基层毫无办法，只能眼看问题和矛盾迟迟得不到解决，成为安全稳定的隐患。这就需要上级政府部门通过顶层设计予以化解，或者向基层“赋权”。对历史遗留问题职权部门应清存量、倒排时间表，对基层解决不了的问题有完备的处理机制，涉及多部门的要现场办公，不推卸责任。可赋予基层重大决策和重大项目建议权，规划参与权等权力，强化乡镇街道的统筹能力。同时，应该完善“街呼区应”“社区吹哨、部门报到”工作机制，实现呼叫事项“平台流转—协调联动—办结销号—及时反馈—信息共享”闭环运转。
  第二，更多地把人员下沉到基层，注重基层赋能和调研。针对基层人力资源紧张状况，应统筹各类编制资源向乡镇街道进一步倾斜。有的上级部门在自身人手并不紧张的情况下，习惯于从基层借调人力。但是与之相比，派更多的人员到基层工作，了解实际情况，才能在制定政策时更符合基层实际，增强政策的可行性。山东省近年来开展的“万名干部下基层”和“四进工作组”活动是十分有益的尝试。“万名干部下基层”活动旨在统筹省、市、县三级干部资源，激励干部到基层去担当作为、狠抓落实，力破基层发展痛点、难点、堵点，为基层减负。下派干部为基层带来多元资源、多重要素，这些资源要素投向基层，能产生“叠加”“放大”甚至“引爆”的效果。“四进工作组”的重点是在基层进行调研排查，在基层发现问题，能解决就地解决，解决不了上报，由领导协调处理。这些活动都要求下派人员带着服务观念下沉到一线，帮助基层解决重大问题，以人力资源切实支援地方，受到基层热烈欢迎。
  第三，切实为基层减负，需要规范“属地管理”。上级政府应该避免把基层政府当作所有工作的承接者，并要求基层政府的无条件服从，应该把基层定位为政策具体执行者和民意上传的信息收集者，更少介入应由市场、社会公序良俗调整的范围。各上级部门应该注意“权责一致”，不能利用自己在行政层级上的优势随意向基层派任务，比如要街道承担的招商引资、协税护税等工作任务。根据“属地管理”原则下沉的一些事务性工作，不应该任意加入到考核基层工作的指标当中。只有厘清不同层级、部门、岗位之间的职责边界，按照权责一致要求，建立健全责任清单，科学规范“属地管理”，才能有效防止层层向基层转嫁责任。
  第四，坚持发展基层自治、大力发展志愿服务。基层工作千头万绪，尤其是运动型事务很多，仅仅依靠有限的公务人员，几乎是不可能完成的任务。在加强村庄社区组织建设尤其是强化党组织建设的同时，也应该继续发挥好基层自治功能，提高村庄社区的自治水平和能力。越来越多的基层政府和基层部门开始征募志愿者，尤其是针对运动型事务或偶发性重大事务，比如疫情防控需要的组织保障和信息收集、人口普查需要的调查走访等。这就在很大程度上减轻了基层政府的人事压力，也有助于更快更好地完成必要的任务。同时，现在的青少年、大学生也有从事社会服务、参加社会实践的需要。所以基层大力发展志愿服务，对于供需双方而言都是共赢之举。
  总之，基层减负确实难。难在社会转型期基层政府需要担当的责任重大，难在传统的“压力型体制”“运动型体制”根深蒂固，难在基层的行政层级太低、话语权太少。但是，如果把基层减负与基层治理现代化结合起来考虑，基层减负有其必要性，也有其可行性。（来源：《国家治理》周刊2021年7月第3期）