陈文胜：厘清乡镇权责清单，促进乡村健康发展

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陈文胜（湖南师范大学中国乡村振兴研究院院长、博士生导师）

  在面向全面现代化的进程中，乡镇政府无疑是全面推进乡村振兴、实现城乡融合发展的前沿阵地，加快乡镇治理体系和治理能力现代化就成为必然要求。而根据调研发现，乡镇机构改革滞后，积累了深层次的体制机制问题，导致一些地区存在农民不满意、基层不满意，造成人人都累、上下都怨的现象，制约了农业农村现代化的顺利推进。
  权责不对等导致乡镇职能错位、越位、缺位
  在农业税全部取消后，财政管理体制变为村财乡管、乡财县管，原来由资源吸纳的乡村养县，变为财政反哺的县养乡村。当乡村财政权利上移后，特别是随着交通、信息日益发达，在属地管理的“原则”下，上级各个部门不仅能够非常简便地把权力和目标、政绩延伸到乡村，而且很容易把自身的责任转移到乡镇头上，就是所谓的“上面请客，下面买单”。乡镇每年都要源源不断地接受上面层层下达的硬任务，几乎无所不包，无所不管，无所不干，乡镇政府成了无所不能的“万能政府”。不管乡镇有没有这个职能，都可以在县政的名义下下达乡镇任务并进行考核。根据调研发现，在一些地方，没有执法权的乡政府却要协助完成缉毒禁毒指标，有的地方甚至下达明确的硬指标任务。本来没有吸毒人员是好事，但不完成上交吸毒人员的规定指标，就要被扣相关绩效考核分，有吸毒人员却成了乡镇绩效考核的“业绩”。在这种情形下，上级各部门的目标任务成为了决定乡镇工作的指挥棒，而这么多党政部门都将任务和目标下达到乡镇，导致事务接连不断，如调查报表多、台账资料多、会议活动多、证明盖章多、检查考核多等等，远远超过了乡镇的自身能力，服务农民群众就几乎成为了一句空话。
  这也不是说要取消下达必要的“规定动作”，问题的根源在于，有的上级机关对乡村社会的管理只有考核没有服务，而考核不仅是顶格管理，而且是脱离客观实际一刀切量化指标的官僚主义。根据基层反映，有的地方下达乡镇必须完成统计上报农村党员违纪的任务，如果没有完成任务就要扣分，也就是不容许没有违纪的乡镇存在。按照党章要求，发展党员必须坚持个别吸收、入党自愿和“成熟一个发展一个”的原则，可有些地方下达发展农村新党员的指标任务，多一个不行，少一个也不行，而且还有各个年龄阶段的结构比例指标，实际上就是违背了有关规定。不能说这些文件是有意违规，只能说起草文件的这些干部，可能对乡村状况和党的政策缺乏常识性的了解。这与各级机关有不少是从家门、到校门、到机关门的“三门”干部有关，没有相应的农村工作经验和党的政策系统性学习，起草出来的文件只重理论创新和思路、方式创新，不少脱离基层现实，有些文件为了保证速度未能深入基层调研和征求基层意见就匆匆出台，不仅很容易出现偏差，而且也没有准确贯彻党中央精神。
  从党的路线方针政策而言，乡镇政府在乡村社会履行以人民为中心的新发展理念，最根本的就是必须为农民群众服务、向农民群众负责。因此，农民群众究竟在想什么、最需要什么，乡镇政府就最应该做什么，而不是完成一刀切的量化指标。如这个村可能最紧急的事是兴修水利，另外一个村可能是修路，不需要每个村都一样，而且也做不到一样。否则一旦官僚主义的意图强加于乡村基层之上，可能就会因为需要完成不符合客观实际难以完成的一刀切量化指标，而不得不“被动式”应对，乃至“应急式”突击，从而走向形式主义的泥潭，结果是干了群众不需要的事导致职能错位，该干的事没干导致职能缺位，干了不该干的事导致职能越位。这些年以农业农村优先发展为原则，把三农工作提高到了前所未有的国家战略地位，越来越多的强农惠农政策密集出台，三农发展迎来了黄金机遇期。但不可否认的是，有些政策落地效果并未较好实现预期，其根本原因就是政策执行在乡镇这个关键层面出现了权责不对等的问题。
  需要加快建立乡镇政府的权力清单与责任清单
  县乡职能边界不清，使乡镇权责不等，造成责任层层加码向乡镇转移，让乡镇政府不堪重负。关键是要以法定职责为依据，按照权责对等的原则，界定乡镇政府责任范围，划分县级党委、政府及其部门与乡镇的权责，以维护乡镇政府的法定权力，切实为乡镇减负减压。
  同时，要在建立乡镇政府的权力清单和责任清单基础上，赋予乡镇一定的自主权。如上级财政对每一个乡镇的基础设施建设、基本公共服务、基本社会保障的经费预算是明确的，但这个经费什么时候干什么事，例如今年修路、明年改水、后年办电，由乡镇自己决定，上级更多是负责考核监督，而不是把手直接伸进乡村基层。上级政府对下级政府的财政支付，并非是对下级政府和农民的慈善与施舍，而是履行法定的公共职责。而具体怎么实施，更多地得靠乡镇政府根据各地不同的具体实际情况自主去决定，这既要完成上级部署的“规定动作”，也应该有乡镇根据实际情况的“自选动作”。
  如果是围绕上面一刀切的量化指标任务，在很多情况下就无法满足农民的意愿。如基础设施建设，这个村修路并非是最紧迫的任务，可上级部门只安排修路，因为资金在上级部门，乡镇没有决定权。这个村可能路修好了、路灯也搞好了，但水的问题没解决，农民的生产和生活都难以维持，这样的话农民无疑是有怨言的。什么叫政府供给侧结构性矛盾？就是农民最需要的并未提供，提供的不是农民最需要的，也就是农村公共产品有的供大于求，有的供不应求。
  习近平总书记高度重视乡镇工作，提出以百姓满意不满意为标准提高乡镇服务水平。针对乡镇职能权责不对等问题，在全面推进乡村振兴中必须全方位深化乡镇改革，考核导向需要从注重工作过程转变为工作结果导向，公共产品供给需要从政府目标主导转变为农民群众最现实需求主导，乡镇职能边界需要从属地管理转变为职权管理，乡村治理机制需要从碎片化向系统化的转变，乡村干部队伍需要从封闭式向开放式转变，党的基层组织建设需要从领导群众到发动群众转变，从而实现乡镇治理体系和治理能力现代化，构建高效能治理的农业农村新发展格局。（来源：重农评）